當(dāng)前社會政策重點(diǎn)領(lǐng)域主要是醫(yī)療衛(wèi)生、教育和社會保障（包括養(yǎng)老）。為了突出改革的目標(biāo)和可行路徑，本書不求四平八穩(wěn)、面面俱到，而是以問題為導(dǎo)向，以上述領(lǐng)域的若干關(guān)鍵改革為切入點(diǎn)，一共形成了九篇專題研究報告。此外，還就經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)換期非常關(guān)鍵的勞動就業(yè)問題進(jìn)行了研究。
　　提供普遍服務(wù)的三級醫(yī)療服務(wù)體系、婦幼保健和重大疾病防控一直是我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的重中之重。專題一（鼓勵社會辦醫(yī)必須厘清的幾個問題）指出，在進(jìn)一步明確公立醫(yī)院的主導(dǎo)地位的前提下，鼓勵社會辦醫(yī)的主要目標(biāo)和功能是動員社會力量、提升整體服務(wù)能力、拓展服務(wù)范圍、滿足多樣化需求；政策重點(diǎn)是激勵約束并舉，促進(jìn)非營利機(jī)構(gòu)健康發(fā)展�！盎旌纤�有制公立醫(yī)院”“股份制非營利機(jī)構(gòu)”等錯誤做法必須嚴(yán)格控制。專題二（關(guān)于全面實施免費(fèi)基本生育服務(wù)的建議）指出，要進(jìn)一步降低我國孕產(chǎn)婦死亡率和嬰兒死亡率，減少出生缺陷及其他相關(guān)疾病發(fā)生率，就應(yīng)充分借鑒國際經(jīng)驗，提供免費(fèi)的全過程基本生育服務(wù)，同步推進(jìn)服務(wù)體系和支付方式改革，在服務(wù)能力和經(jīng)濟(jì)上都切實可行。專題三（以乙肝藥物免費(fèi)提供為切入點(diǎn)，同步推進(jìn)乙肝防治和基本藥物制度的完善）指出，針對防控形勢依然嚴(yán)峻的部分重大疾病，可以通過防治模式改革，率先實現(xiàn)防控突破。建議近期以完善乙肝防控作為切入點(diǎn)，通過政府主導(dǎo)與相關(guān)藥品生產(chǎn)企業(yè)談判，大幅度降低乙肝優(yōu)選藥物的采購成本并以（基本）免費(fèi)方式提供，同步推進(jìn)基本藥物制度完善。專題四（利用信息化手段，提升基層醫(yī)療體系能力）指出，我國三級醫(yī)療服務(wù)體系的一個突出問題是基層醫(yī)療體系利用率不高，其中一個重要的原因是基層醫(yī)療體系能力還很不足，患者對其缺乏信心。通過信息化手段推動基層診療的標(biāo)準(zhǔn)化、網(wǎng)絡(luò)化，發(fā)展更加貼近患者的診療方式，從總體上優(yōu)化醫(yī)療資源配置，是能力提升的一個重要“抓手”和突破口。
　　義務(wù)教育公平性和民辦教育是教育事業(yè)的近期重點(diǎn)。專題五（建立教師流動制度：擔(dān)憂、障礙與建議）指出，教師流動是義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵手段，要充分考慮教師個體及學(xué)校、主管部門等機(jī)構(gòu)利益對教師流動的影響，從激勵與約束兩方面入手，對相關(guān)制度障礙進(jìn)行針對性改革。專題六（促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的思路與建議）指出，一些長期制約民辦教育發(fā)展的制度桎梏和政策壁壘還沒有從根本上消除，應(yīng)理順政府與民辦學(xué)校關(guān)系，進(jìn)一步明確民辦教育目標(biāo)、定位和業(yè)務(wù)范圍，在區(qū)分營利性和非營利性的基礎(chǔ)上建立民辦學(xué)校分類管理制度，同時加強(qiáng)整體規(guī)劃、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和質(zhì)量監(jiān)管。
　　社保制度改革和養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是社會保障事業(yè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。專題七（社會保障領(lǐng)域的重點(diǎn)改革）指出，社會救助制度改革重點(diǎn)是完善待遇確定和調(diào)整機(jī)制，提升管理能力；養(yǎng)老保障重點(diǎn)是引入名義賬戶制，擴(kuò)大繳費(fèi)型支柱的覆蓋范圍，建立和擴(kuò)展補(bǔ)充型養(yǎng)老支柱，加快推進(jìn)降低費(fèi)率、延遲退休等改革；醫(yī)療保障重點(diǎn)是整合三項醫(yī)保制度和管理體制，改革籌資和繳費(fèi)機(jī)制。專題八（我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)存在的問題與調(diào)整建議）指出，我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)剛剛起步，頂層設(shè)計缺失的問題突出，應(yīng)從社會養(yǎng)老服務(wù)體系的定位和作用出發(fā)，完善定價機(jī)制和籌資方式，加強(qiáng)人員隊伍建設(shè)。
　　勞動就業(yè)問題是當(dāng)前的一個熱點(diǎn)。專題九（我國勞動力供求格局的轉(zhuǎn)折性變化與就業(yè)政策調(diào)整）指出，未來10年是我國勞動力供求格局從總量基本平衡向供給不足轉(zhuǎn)換的重要時期，勞動力供給規(guī)模將在2016年達(dá)到7��7億人的峰值，之后將逐步下降到2025年的7��6億人。就業(yè)政策的重點(diǎn)應(yīng)從過去的保就業(yè)總量調(diào)整為鼓勵就業(yè)和提升勞動生產(chǎn)率。專題一鼓勵社會辦醫(yī)必須厘清的幾個問題
　　按照新一輪醫(yī)改方案確定的正確目標(biāo)和黨的十八屆三中全會《決定》精神，促進(jìn)社會辦醫(yī)健康發(fā)展，就要對一些基本問題理清思路。在進(jìn)一步明確公立醫(yī)院主導(dǎo)地位的前提下，動員社會力量辦醫(yī)，提升整體服務(wù)能力、拓展服務(wù)范圍、滿足多樣化需求是鼓勵社會辦醫(yī)的最主要目標(biāo)和功能；政策重點(diǎn)是激勵和約束并舉，促進(jìn)非營利機(jī)構(gòu)健康發(fā)展。當(dāng)前醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)的“混合所有制改革”“股份制非營利機(jī)構(gòu)”等改革思路和做法，在邏輯上、法理上都行不通，現(xiàn)實危害很大，必須從嚴(yán)控制，存在明顯偏差的做法要及時制止。一段時期以來，社會辦醫(yī)的熱度很高。學(xué)術(shù)界有很多鼓勵與呼吁，社會資本有了更大熱情，一些地方政府也開始進(jìn)行不同形式的政策鼓勵甚至“政策創(chuàng)新”。對于其中的一些理念、走向和做法，質(zhì)疑的聲音也很多。毫無疑問，在國家政策層面，對社會辦醫(yī)一直是鼓勵和支持的。2009年出臺的新醫(yī)改方案、隨后的一系列相關(guān)政策文件以及黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）都對此有明確的表述和要求。我們認(rèn)為，對于社會辦醫(yī)，不存在要不要發(fā)展的問題，重要的是如何按照醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，按照新一輪醫(yī)改方案確定的正確目標(biāo)和三中全會《決定》的精神，促進(jìn)其健康發(fā)展。對一些基本問題，必須理清思路，防止走彎、走偏。
　　一、進(jìn)一步明確鼓勵社會辦醫(yī)的目標(biāo)
　　長期以來特別是新一輪醫(yī)改啟動以來，國家一直明確鼓勵社會辦醫(yī)，并陸續(xù)出臺了一系列鼓勵性政策。但迄今為止，社會上對為什么要鼓勵社會辦醫(yī)一直有不同的解讀。有觀點(diǎn)認(rèn)為，通過鼓勵社會辦醫(yī)，可以提升整體的醫(yī)療服務(wù)能力，提供多層次、多樣化的服務(wù)，滿足多樣性需求；有觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前公立醫(yī)院改革滯后，通過社會辦醫(yī)，引入競爭，可以倒逼公立醫(yī)院改革；還有一種解讀，就是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力，很多領(lǐng)域產(chǎn)能過剩，鼓勵社會辦醫(yī)，可以成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，可以為社會資本提供新的投資出路，等等。
　　動員社會力量辦醫(yī)，提升整體服務(wù)能力、拓展服務(wù)范圍、滿足多樣化需求是鼓勵社會辦醫(yī)的最主要目標(biāo)和功能。這也有利于動員公共服務(wù)領(lǐng)域的社會參與，完善政府與社會力量的關(guān)系。從發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗看，在醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域，也大都以不同方式鼓勵社會力量參與。應(yīng)該說，鼓勵社會辦醫(yī)是正確的方向。
　　通過鼓勵社會辦醫(yī)促進(jìn)公立醫(yī)院改革是一個值得探討的問題。在一定程度上，社會力量舉辦的醫(yī)療機(jī)構(gòu)具有較強(qiáng)的自主性，在治理方式、人事與薪酬制度以及成本控制等不少方面可以進(jìn)行更加靈活的探索，可以為公立醫(yī)院在相關(guān)領(lǐng)域推進(jìn)改革提供示范。適度引入競爭也可以改變公立醫(yī)院的發(fā)展環(huán)境，形成一定的改革壓力。但從本質(zhì)上講，我國公立醫(yī)院的核心問題并不是競爭不足抑或簡單意義上的內(nèi)外部治理方式問題，而是相當(dāng)長一段時期以來簡單套用經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和企業(yè)改革做法，政府責(zé)任不到位、激勵和約束及評價機(jī)制等出現(xiàn)嚴(yán)重偏差，導(dǎo)致了公立醫(yī)院定位、目標(biāo)和行為方式的全面扭曲。對于這些問題，單靠引入社會辦醫(yī)是不可能解決的。如果公立醫(yī)院面臨的基本的體制機(jī)制缺陷得不到解決，引入社會辦醫(yī)強(qiáng)化市場競爭，還有可能導(dǎo)致公立醫(yī)院行為的進(jìn)一步扭曲。對此，我們應(yīng)當(dāng)有清醒認(rèn)識。
　　把鼓勵社會辦醫(yī)的目標(biāo)定位為替社會資本尋找出路、定位為“新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)”肯定是有問題的。以此為目標(biāo)，必然導(dǎo)致逐利性資本大量進(jìn)入醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域，趕而導(dǎo)致嚴(yán)重的醫(yī)患之間利益目標(biāo)沖突、干預(yù)手段和技術(shù)路線選擇扭曲、高端服務(wù)能力的無序擴(kuò)張以及層級和布局體系的失衡，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的宏觀績效會更加低下，看病會更“貴”。衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論和世界各國的實踐已經(jīng)充分證明了這一結(jié)果。這也是世界各國，特別是絕大多數(shù)發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家對社會辦醫(yī)尤其是社會資本以營利目標(biāo)進(jìn)入醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行嚴(yán)格限制的根本原因。值得高度警覺的是，目前國內(nèi)一些地方鼓勵社會辦醫(yī)，恰恰就是將其視為新“增長點(diǎn)”，視為民間資本投資的“新出路”，不僅不把社會辦醫(yī)納入?yún)^(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃，甚至對以營利為目標(biāo)的社會辦醫(yī)給予直接或間接的公共財政支持。如果這種趨勢大范圍蔓延，必定會對醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的健康發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重負(fù)面影響。
　　需要強(qiáng)調(diào)的是，隨收入和消費(fèi)水平的提升，未來健康產(chǎn)業(yè)的確是新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，也需要更加突出社會資本和社會力量的參與。但需要明確，醫(yī)療服務(wù)只是健康產(chǎn)業(yè)的一個部分，且是非常特殊的部分，需要特殊的制度安排。
　　二、激勵約束并舉，促進(jìn)非營利機(jī)構(gòu)健康發(fā)展
　　社會辦醫(yī)有兩種基本方式，一是立足社會公益目標(biāo)的非營利性機(jī)構(gòu)，一是以追求投資回報為目標(biāo)的營利性機(jī)構(gòu)。發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家普遍優(yōu)先支持非營利機(jī)構(gòu)，因為其既能提升整體服務(wù)能力、擴(kuò)大社會參與、促進(jìn)社會互助，又能有效避免醫(yī)患之間的利益目標(biāo)沖突，盡可能地增加人民福祉。即使在醫(yī)療服務(wù)市場化程度最高的美國，私立醫(yī)院中非營利機(jī)構(gòu)也占大多數(shù)。部分國家如日本、荷蘭等甚至禁止開設(shè)營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)。我國新醫(yī)改以來的一系列政策文件以及三中全會《決定》在社會辦醫(yī)方面都明確提出，優(yōu)先支持舉辦非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)，這是符合醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展規(guī)律的正確選擇。
　　從國際經(jīng)驗看，促進(jìn)非營利醫(yī)療機(jī)構(gòu)健康發(fā)展，核心是建立有效的激勵和約束機(jī)制。一方面，對社會力量出資舉辦非營利機(jī)構(gòu)，通常都對出資人給予所得稅稅基抵扣，建設(shè)用地?zé)o償劃撥、低價提供或由私人捐贈；在非營利醫(yī)療機(jī)構(gòu)運(yùn)營過程中，在稅收、服務(wù)采購及公私合作等方面也都給予全面優(yōu)惠和支持。如德國等國家，政府對非營利醫(yī)療機(jī)構(gòu)的支持政策和對公立醫(yī)院的支持政策幾乎沒有任何區(qū)別。另一方面，發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家對非營利機(jī)構(gòu)也有非常嚴(yán)格的約束性政策：所有的財務(wù)收支都必須向社會公開；可以有運(yùn)營盈余，但盈余只能用于事業(yè)再發(fā)展，不得向出資人、管理層及員工分配；資產(chǎn)屬性為社會共有，不得隨意處置。實施充分激勵和嚴(yán)格約束的核心目的就是確保其社會公益目標(biāo)。
　　從我國的現(xiàn)實情況看，最大的挑戰(zhàn)是激勵和約束政策不完善，尤其是資產(chǎn)處置和剩余分配方面的約束性政策不完善。導(dǎo)致的結(jié)果是部分醫(yī)療機(jī)構(gòu)登記為非營利機(jī)構(gòu)，享受了國家的相關(guān)優(yōu)惠政策，但在資產(chǎn)處置、剩余分配等方面不受約束或難以約束，以非營利之名，行營利之實，兩方面的利益都占。
　　當(dāng)前，還有一個特別值得關(guān)注的問題就是，一些地方在搞股份制非營利醫(yī)院。這在國際上沒有先例，在法理上也講不通。股份制的核心是股權(quán)，股權(quán)的核心是剩余索取權(quán)與資產(chǎn)處置權(quán)，而非營利機(jī)構(gòu)要控制的恰恰就是剩余索取權(quán)和資產(chǎn)處置權(quán)，兩者天然不相容。
　　如果上述有關(guān)問題不能盡快解決，不僅會影響醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)健康發(fā)展，對其他社會事業(yè)領(lǐng)域的社會參與也會形成非常不良的影響。促進(jìn)非營利醫(yī)療機(jī)構(gòu)健康發(fā)展的辦法并不復(fù)雜，就是要認(rèn)真總結(jié)國內(nèi)外經(jīng)驗，全面建立并不斷完善激勵和約束政策體系，用制度保障其規(guī)范運(yùn)行。
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