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總序：

20世紀(jì)70年代末80年代初，一些西方發(fā)達(dá)國家先后進(jìn)行了一場聲勢浩大的、被學(xué)術(shù)界稱之為新公共管理運動的政府改革實踐。與之相應(yīng)，學(xué)者們對這種影響廣泛的政府改革實踐進(jìn)行了理論上的系統(tǒng)闡釋，并總結(jié)出了全新的公共行政新范式——新公共管理范式。新公共管理范式以公共選擇理論、管理主義以及私營部門管理方法等為理論基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)“再造政府”、“政府重塑”，其核心思想是主張運用市場手段和企業(yè)管理方法來改造現(xiàn)代政府。

在以管理主義與市場化為導(dǎo)向的政府改革運動中，英國率先豎起了“重塑政府”的大旗。1980年，撒切爾政府推行以縮小政府規(guī)模和進(jìn)行“財政管理創(chuàng)新”為中心的改革，其后的梅杰政府、布萊爾政府繼續(xù)推進(jìn)政府改革，進(jìn)一步發(fā)揮市場化作用；新西蘭則在1988年實施了以“政府部門法案”為藍(lán)本的政府改革；加拿大在1989年成立“管理發(fā)展中心”，并于次年發(fā)表題為“加拿大公共服務(wù)2000”的政府改革指導(dǎo)性綱領(lǐng)；美國于1993年成立“國家績效評估委員會”，用來指導(dǎo)政府改革，后于1998年更名為“重塑政府國家伙伴委員會”。這些改革的重要特征就是發(fā)揮市場機(jī)制在公共服務(wù)領(lǐng)域中的作用，積極借鑒私營管理的技術(shù)和方法，提升政府的管理水平和公共服務(wù)能力。

新公共管理凸顯了以“經(jīng)濟(jì)、效率、效益”為核心的價值導(dǎo)向，在相當(dāng)程度上改善了西方國家政府公共行政水平，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展，滿足了民眾更多的公共服務(wù)需求，更好地適應(yīng)了后工業(yè)化時代公共行政實踐中對公共管理績效的需求，為其他一些國家進(jìn)行行政體制改革、推動以政府為核心的公共部門提升公共服務(wù)水平等發(fā)揮了重要的作用。

改革開放30余年來，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的日臻完善，要求政府改革的呼聲與實踐從未停息，尤其是在黨中央、國務(wù)院高度重視加強(qiáng)與創(chuàng)新社會管理的時代背景下，如何構(gòu)建具有中國特色的公共管理體制，既是實務(wù)界所關(guān)注的一個重大課題，也是急需學(xué)術(shù)界予以回答的一個重要命題。

最近10余年來，因應(yīng)社會對公共管理類專業(yè)學(xué)生需求的持續(xù)升溫，有志于攻讀公共管理類專業(yè)的學(xué)生愈來愈多，有人甚至認(rèn)為公共管理學(xué)科已成了當(dāng)下中國社會科學(xué)中的顯學(xué)。與這種現(xiàn)實相輝映，我國學(xué)術(shù)界也形成了大量的公共管理學(xué)術(shù)研究成果，發(fā)表或出版了大量高質(zhì)量的學(xué)術(shù)論文、專著、譯著、教材。然而，縱觀現(xiàn)有的公共管理類教材，一個突出的特點是共性有余、個性不足，尤其是存在著對于不同層次院校教材使用針對性不強(qiáng)的明顯問題。

由西北師范大學(xué)孫健教授任總主編，匯集華南理工大學(xué)、南京航空航天大學(xué)、大連海事大學(xué)、華南師范大學(xué)、甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)、首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)、中國勞動關(guān)系學(xué)院、北京電子科技學(xué)院、河西學(xué)院等10余所大學(xué)長期在教學(xué)一線從事公共管理類專業(yè)教學(xué)實踐的專家、學(xué)者組成的編寫團(tuán)隊，根據(jù)已有公共管理理論成果，結(jié)合國內(nèi)外公共管理實踐而編寫的系列教材，被華中科技大學(xué)出版社確定為“全國普通高等院校公共管理類核心課程‘十二五’規(guī)劃精品教材”，并即將由該出版社發(fā)行，該套教材遵循了理論聯(lián)系實際，科學(xué)性與思想性、藝術(shù)性相結(jié)合，強(qiáng)化理論創(chuàng)新等原則，凸顯了以下幾個方面的鮮明特色：

其一是實現(xiàn)了西方理論引進(jìn)與本土化改造的有機(jī)結(jié)合。彼得·德魯克說：管理首先是一種文化。公共行政大師羅伯特·達(dá)爾在《行政學(xué)的三個問題》中也強(qiáng)調(diào)：從某一個國家的行政環(huán)境歸納出來的概論，不能夠立刻予以普遍化，或被應(yīng)用到另一個不同環(huán)境的行政管理上去。一個理論是否適用于另一個不同的場合，必須先把那個特殊場合加以研究之后才可以判定。這意味著在公共管理問題上并沒有放之四海而皆準(zhǔn)的公共管理之道，只有和具體的國情相結(jié)合，公共管理理論才會體現(xiàn)出其應(yīng)有的實踐價值。該套教材在吸收、借鑒西方國家比較成熟的公共管理概念、方法、案例、理論時，并沒有忘記“取其精華、棄其糟粕”的治學(xué)原則，而是緊密結(jié)合中國國情，凸顯了本土化的鮮明特色。

其二是重視案例分析。公共管理是一門應(yīng)用性極強(qiáng)的社會科學(xué)，實踐性強(qiáng)是該學(xué)科的顯著特色。該套教材在編寫中引用了大量極具代表性的公共管理案例，對于培養(yǎng)學(xué)生獨立分析問題、解決問題、動手操作的能力，強(qiáng)化專業(yè)理論學(xué)習(xí)，積累公共管理實務(wù)經(jīng)驗，培養(yǎng)扎實的專業(yè)實踐能力不可或缺，大有裨益。

其三是注重啟迪學(xué)生公共管理智慧。公共管理既是一門科學(xué)，也是一門藝術(shù)，公共管理的藝術(shù)性意味著公共管理者在公共管理實踐中既需要深厚的公共管理理論做指導(dǎo)，更需要基于現(xiàn)實公共管理實踐需要，充分發(fā)揮其公共管理智慧。該套教材關(guān)切公共管理最新學(xué)術(shù)成果，密切結(jié)合現(xiàn)實社會熱點，注重聯(lián)系公共管理實際，強(qiáng)調(diào)在給學(xué)生傳授公共管理理論知識時，注重啟迪學(xué)生公共管理智慧。

其四是創(chuàng)新色彩濃厚。公共管理是一門不斷發(fā)展、不斷完善的學(xué)科，這種學(xué)科發(fā)展現(xiàn)實，客觀上要求其教材編寫也要與時俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新與完善。該套教材在編寫中，既有理論方面的系統(tǒng)介紹，又有案例方面的深入分析；既有高度概括章節(jié)內(nèi)容的名言警句，又有增加公共管理知識、啟迪公共管理智慧的延伸閱讀。這種教材編寫風(fēng)格在內(nèi)容、形式上都具有鮮明的創(chuàng)新特色。

該套教材的編寫者大部分是在我國公共管理學(xué)界已嶄露頭角的中青年專家、學(xué)者，他們是推動我國公共管理學(xué)科發(fā)展的一支重要骨干力量。真誠希望該套教材的出版發(fā)行，能夠引起公共管理學(xué)界與讀者朋友的廣泛關(guān)注，也非常期待該套教材的編寫者們繼續(xù)努力，與學(xué)界其他同仁一道為我國公共管理學(xué)科的良好發(fā)展作出更大貢獻(xiàn)。

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師

2013年2月

前言：改革開放30余年來,隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入推進(jìn),我國在行政體制改革方面也取得了諸多有目共睹的輝煌成就。但與經(jīng)濟(jì)體制改的快速推進(jìn)相比,行政體制改革仍顯得任重而道遠(yuǎn)。為此,黨的十八屆三中全會審時度勢,明確提出要把“推進(jìn)國家治理體系和治理能力建設(shè)作為全面深化改革的總目標(biāo)”。這一論斷既是對中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和發(fā)展的新認(rèn)識,也是首次將“公共事務(wù)治理”思想寫入黨的最高文獻(xiàn)之中,具有非常重要的時代價值與長遠(yuǎn)戰(zhàn)略意義�！耙环矫�,它從公共管理理論的層面對改革開放30多年來我國現(xiàn)代化建設(shè)中的成功經(jīng)驗進(jìn)行了全方位的總結(jié)；另一方面,它也選擇運用治理的手法主動回應(yīng)我國在現(xiàn)代化進(jìn)程中所面臨的各項嚴(yán)峻挑戰(zhàn)�！�

俞可平.衡量國家治理體系現(xiàn)代化的基本標(biāo)準(zhǔn)——關(guān)于推進(jìn)“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”的思考\[N\].南京日報,20131210.

基于理論演變的視角可以看出,公共管理范式與公共行政范式密切關(guān)聯(lián),但又有所不同。公共行政是政府對國家事務(wù)、社會公共事務(wù)以及其內(nèi)部事務(wù)所進(jìn)行的管理實踐活動。公共行政范式的理論基礎(chǔ)主要是“政治、行政”二分法和理性官僚制,并把政府視為研究的主要領(lǐng)域,致力于公共行政普遍原則的探索,強(qiáng)調(diào)以行政效率為最高標(biāo)準(zhǔn)。然而,隨著社會環(huán)境的發(fā)展和變遷,公共行政范式的缺陷也日漸顯現(xiàn)出來。由于過分強(qiáng)調(diào)理性、技術(shù)、服從和控制,尤其是行政效率,忽視了公共行政過程的復(fù)雜性和公民參與的重要性,其結(jié)果必然是“隨著理性和技術(shù)的高揚,人的熱情和解放卻被壓抑了；隨著組織的效率的改進(jìn),人的工作卻變得無意義和非人格化了”。

張康之.論官僚制的實踐困境\[J\].云南行政學(xué)院學(xué)報,2001(6).同時,當(dāng)公共行政忽視民主、公民參與、社會正義等價值時,只能導(dǎo)致“有行政而無公共”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

尼古拉斯·亨利.公共行政與公共事務(wù)\[M\].項龍,譯.北京:華夏出版社,2002.

上世紀(jì)70年代末80年代以來,在學(xué)術(shù)界,伴隨西方主要國家政府改革運動而興起的公共行政新范式——新公共管理范式,以公共選擇理論、管理主義以及私營部門管理方法等為理論基礎(chǔ),強(qiáng)調(diào)“再造政府”、“政府重塑”,其核心思想是主張運用市場手段和企業(yè)管理方法來改造現(xiàn)代政府,用一種以市場為基礎(chǔ)的新公共管理范式來取代傳統(tǒng)公共行政范式,其中包含了一系列改進(jìn)政府公共服務(wù)質(zhì)量和效果的政策建議：注重政府績效,強(qiáng)調(diào)“顧客導(dǎo)向”；政府主要職能是宏觀調(diào)控而不是直接提供服務(wù)；實行彈性的人事管理制度,健全公務(wù)員的公共責(zé)任機(jī)制；內(nèi)部市場替代行政組織機(jī)構(gòu)；決策程序簡化和靈活化；決策和執(zhí)行分離,建立常任文官主導(dǎo)的自治執(zhí)行局；租賃、拍賣、招標(biāo)、投標(biāo)等工作不但成為公共部門的主要任務(wù),而且也是重要的政策手段。其中民營化、社區(qū)主義和社會中介組織或非營利性組織幾乎是每一個國家都致力實現(xiàn)的目標(biāo)。

孫健.西方國家公共行政范式的演變及其發(fā)展趨勢\[J\].學(xué)術(shù)界.2009(6).公共管理就是以政府為核心的公共部門為了解決公共問題,維持和增進(jìn)公共利益,推動社會良性發(fā)展,通過行使公共權(quán)力、履行公共責(zé)任,運用政治、法律、行政和經(jīng)濟(jì)等手段廣泛地對國家事務(wù)、社會事務(wù)以及公共組織自身事務(wù)進(jìn)行的計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制活動。一個國家公共管理的水平,往往直接或間接地關(guān)乎到國家綜合實力的強(qiáng)弱。因此,在我國推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化背景下,如何基于公共管理的價值指向,堅守公共管理的基本原則,踐行公共管理的先進(jìn)理念,理清公共管理的理論體系,創(chuàng)新公共管理的工具和手段,最大限制地實現(xiàn)公共管理追求“公平、經(jīng)濟(jì)、效率、效果”的理論與實踐價值,都具有非常重要的意義。

與同類教材相比,本書的突出特點主要凸顯在以下兩個方面：一方面是寫作思路清晰,創(chuàng)新性較強(qiáng)。本書遵循“為什么進(jìn)行公共管理、誰來進(jìn)行公共管理、公共管理的對象是什么以及怎么進(jìn)行公共管理”的寫作思路,在內(nèi)容安排方面堅持了繼承與創(chuàng)新相結(jié)合的原則。全書由導(dǎo)論及十一章內(nèi)容組成,各章節(jié)內(nèi)容既相對獨立,有密切關(guān)聯(lián),其中一些章節(jié)的概念、理論觀點、主要內(nèi)容為同類教材中首次提出,同時,本書在每章節(jié)中精選了一個典型案例,編寫了需要延伸閱讀的內(nèi)容,并推薦了與章節(jié)關(guān)聯(lián)的相應(yīng)閱讀書目,凸顯了本教材編寫內(nèi)容和體系的創(chuàng)新性特征。另一方面是研究性與通識性相結(jié)合。根據(jù)出版社編寫公共管理類核心課程“十二五”規(guī)劃精品教材的總體要求,本書既注重公共管理概念、理論等方面通識性知識的介紹,又重視學(xué)術(shù)界對當(dāng)下公共管理前沿性熱點問題的理論探討,以滿足不同讀者群體的閱讀需求。

本書是編寫團(tuán)隊集體智慧的結(jié)晶,其中,本書主編孫健教授負(fù)責(zé)擬定編寫大綱、組織協(xié)調(diào)編寫團(tuán)隊,最后統(tǒng)稿、定稿；副主編馬曉雪副教授、劉書明副教授參與討論、擬定編寫大綱,協(xié)助統(tǒng)稿、組織編寫團(tuán)隊并分別承擔(dān)了部分章節(jié)的編寫工作。本書各章節(jié)編寫的具體分工是：導(dǎo)論、第一章,由孫健、羅霄(西北師范大學(xué))編寫；第二、七章,由張志紅(西北師范大學(xué))編寫；第三章,由田星亮(蘭州財經(jīng)大學(xué))編寫；第四章,由潘娜(首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué))編寫；第五章,由劉書明(甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué))編寫；第六章,由尚明瑞(甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué))編寫；第八、九、十章,由馬曉雪、王瑩瑩、王蕾(大連海事大學(xué))編寫；第十一章,由馬曉雪(大連海事大學(xué))、唐榿蔓(西北師范大學(xué))編寫。

本書主要適合高等院校公共管理類的行政管理、社會保障、社會醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理、土地資源管理、教育經(jīng)濟(jì)與管理各專業(yè),法學(xué)類的社會工作專業(yè)及其他相關(guān)專業(yè)的本科生、研究生,以及公共部門從事公共管理工作的實踐者使用。在本書編寫過程中,我們參閱并采用了許多國內(nèi)外專家、學(xué)者的研究成果,除了在書中列出的外,無法一一具名,在此深表真誠的感謝與敬意。由于編者才疏學(xué)淺、水平有限,書中不妥之處在所難免,懇望同行專家、學(xué)者及廣大讀者批評指正、不吝賜教,以期在有機(jī)會進(jìn)行修訂時予以改進(jìn)。

孫健

2015年6月于蘭州