公安邊境管理，即公安機(jī)關(guān)在國家邊境地區(qū)的管理活動。而國家邊境地區(qū)因其緊靠國家邊界且與其他國家和地區(qū)相鄰或相望而變得非常特殊和敏感。國家邊境地區(qū)的這種特征，決定了公安邊境管理必然具有明顯的不同于公安機(jī)關(guān)在國家內(nèi)地的管理活動的特殊性，并通過公安邊境管理的方針、政策、法律法規(guī)以及公安邊境管理獨(dú)有的管理對象、范圍、任務(wù)、措施、方法和手段等具體表現(xiàn)出來，從而使我們從學(xué)科的角度來研究公安邊境管理這一社會現(xiàn)象成為可能。

一、　公安邊境管理學(xué)研究的重大意義

國家邊境地區(qū)所特有的復(fù)雜矛盾可能帶來的嚴(yán)重后果，不僅會直接影響，甚至嚴(yán)重危害國家邊境地區(qū)的安全、政治穩(wěn)定、治安秩序、經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，而且還會涉及國家領(lǐng)土完整、國家主權(quán)、國家安全、國家尊嚴(yán)等國家核心利益。因此，專門研究公安機(jī)關(guān)在國家邊境地區(qū)管理活動的公安邊境管理學(xué)，研究的都是涉及國家最高利益的國家大事。這種特殊的重要性，是其他很多學(xué)科無法比擬的。

當(dāng)然，改革開放以后，我國與周邊大多數(shù)國家的關(guān)系已經(jīng)有了明顯好轉(zhuǎn)，我國邊境地區(qū)的形勢也日趨穩(wěn)定。不斷高漲的全球化浪潮和我國提出的一帶一路倡議，正在將我國與相關(guān)國家和地區(qū)的合作推向一個全新的時代。但是，與周邊國家關(guān)系以及國家邊境地區(qū)形勢的復(fù)雜多變，是任何一個國家邊境地區(qū)的一種常態(tài)。

目前，我國邊境地區(qū)的各種矛盾仍然存在，并以一種新的形式深刻影響著我國邊境地區(qū)的安全、政治穩(wěn)定和治安秩序。我國邊境地區(qū)公開或隱蔽的對敵斗爭其實(shí)一直沒有停止過，在某種特定的情況下，甚至還會變得異常激烈。我國周邊并不太平：東北亞局勢撲朔迷離、危機(jī)重重；我國在東海釣魚島和南海諸島的主權(quán)屢遭挑釁；除中印邊界錫金段，中印邊界東段、中段、西段以及中不邊界至今仍未劃定；中印邊境數(shù)萬平方公里的我國領(lǐng)土仍被印方占據(jù)；來自境外的敵對勢力、民族分裂勢力、宗教極端勢力、恐怖主義勢力對我國的顛覆、分裂、滲透和破壞活動此起彼伏……因此，公安邊境管理學(xué)研究，對于在新形勢下維護(hù)我國邊境地區(qū)乃至整個國家的安全、政治穩(wěn)定和治安秩序，促進(jìn)我國邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，爭取我國在國際社會中的各種利益，擴(kuò)大我國在國際社會中的影響，提高我國在國際社會中的地位，保護(hù)我國邊境地區(qū)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，發(fā)展我國與相鄰國家的睦鄰友好關(guān)系，為我國改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)創(chuàng)造良好穩(wěn)定的周邊環(huán)境等，都具有極其重要的意義。

此外，公安邊境管理學(xué)研究，對于推進(jìn)我國正在進(jìn)行的公安邊防管理體制改革，促進(jìn)我國公安邊境管理學(xué)的學(xué)科建設(shè)，強(qiáng)化公安邊境管理人員的依法行政和規(guī)范管理意識，提高公安邊境管理的能力、水平和效率等，也都具有非常重要的意義。

首先，就我國目前正在進(jìn)行的公安邊防管理體制改革來說，公安邊境管理學(xué)研究，對推進(jìn)該改革進(jìn)一步深化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。我國自1988年調(diào)整公安邊防管理工作方針后，我國公安邊境管理工作方針是：行政管理，情報(bào)調(diào)研，武裝警衛(wèi)與群眾工作相結(jié)合。就已開始著手改革公安邊防管理體制。1998年，我國試圖把出入境公安邊防檢查作為警察（職業(yè)制）的一種日常行政管理工作，從公安邊防管理體制（現(xiàn)役制）中獨(dú)立出來。然而，這項(xiàng)意義深遠(yuǎn)的改革卻在試行了近20年后，仍然未能全面推廣，更沒有帶動我國公安邊防管理體制改革的全面展開和深化。究其原因，關(guān)鍵在于這項(xiàng)改革并未真正觸及造成我國公安邊防管理體制改革目前困境的深層次原因，即公安邊防管理體制的管防合一以及由此導(dǎo)致的公安邊防管理定性模糊、關(guān)系不順、功能交叉等現(xiàn)實(shí)。值得欣慰的是，2017年12月27日，中共中央印發(fā)了《中共中央關(guān)于調(diào)整中國人民武裝警察部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的決定》。該《決定》規(guī)定：自2018年1月1日零時起，武警部隊(duì)由黨中央、中央軍委集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行中央軍委武警部隊(duì)部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮體制，從而使我國公安邊防管理體制改革進(jìn)入了一個全新的階段且有望獲得突破性進(jìn)展。因此，公安邊境管理學(xué)研究，或能對推進(jìn)我國公安邊防管理體制改革的進(jìn)一步深化，提供一些有益的思路。

其次，就學(xué)科建設(shè)來說，公安邊境管理學(xué)研究，對創(chuàng)建和完善我國公安邊境管理學(xué)學(xué)科及其學(xué)科體系具有明顯的理論價(jià)值。早在20世紀(jì)80年代末，我國學(xué)界就已經(jīng)開始從學(xué)科建設(shè)的角度對公安邊境管理展開研究，并在1991年就有了第一本《邊境管理學(xué)》教材（曹巖華，中國人民公安大學(xué)出版社1991年版）。其后，多本邊境管理學(xué)教材相繼出版并再版，如馮慶夫的《邊境管理學(xué)》（警管教育出版社1999年版）、許渭生的《邊境管理學(xué)》（中國政法大學(xué)出版社2004年版）、公安部政治部的《邊境管理學(xué)》（群眾出版社2007年版）等。但是，細(xì)讀這些教材后可以發(fā)現(xiàn)，這些教材仍帶有濃重的邊防學(xué)痕跡，且沒有形成獨(dú)立的公安邊境管理學(xué)學(xué)科，更沒有形成科學(xué)的公安邊境管理學(xué)學(xué)科體系。其實(shí)，作為一門應(yīng)用性學(xué)科，公安邊境管理學(xué)一定是建立在公安邊境管理實(shí)踐基礎(chǔ)之上的，而防和管在公安邊防管理體制和具體實(shí)踐工作中相互交織的客觀現(xiàn)實(shí)，必然在該學(xué)科的理論研究和學(xué)科建設(shè)中表現(xiàn)出來。換句話說，只有改變我國公安邊防管理體制，并在實(shí)踐中建立起與邊境防衛(wèi)分離的公安邊境管理體制，也就是說，只有強(qiáng)調(diào)并堅(jiān)持《中共中央關(guān)于調(diào)整中國人民武裝警察部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的決定》（2017年12月27日）中提出的軍是軍、警是警、民是民原則，并在具體改革中推動形成軍是軍、警是警、民是民的現(xiàn)實(shí)格局，才有可能形成獨(dú)立的公安邊境管理學(xué)學(xué)科及其學(xué)科體系。因此，公安邊境管理學(xué)研究，或能對創(chuàng)建和完善我國獨(dú)立的公安邊境管理學(xué)學(xué)科及其學(xué)科體系，帶來一些理論上的啟發(fā)。

最后，就依法行政和規(guī)范管理來說，公安邊境管理學(xué)研究，對進(jìn)一步規(guī)范和強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)在國家邊境地區(qū)的管理工作具有直接的指導(dǎo)意義。雖然，我國的公安邊境管理工作方針已經(jīng)把行政管理放在了首位，并以此來凸顯行政管理在公安邊境管理工作中的重要地位。或者說，公安邊境管理工作方針已經(jīng)體現(xiàn)出重管理、輕防衛(wèi)的價(jià)值取向。但是，行政管理與武裝警衛(wèi)仍然是該方針中不可或缺的兩項(xiàng)重要內(nèi)容。客觀地講，就我國管防合一的公安邊防管理體制而言，行政管理和武裝警衛(wèi)確實(shí)一個都不能缺，但問題是，兩者在公安邊境管理工作方針中合為一體，必然淡化公安邊境管理的行政屬性，模糊公安邊境管理的功能和職權(quán)，從而使公安邊境管理人員的依法行政、規(guī)范管理的意識出現(xiàn)偏差，進(jìn)而在具體管理工作中頻現(xiàn)失范。因此，公安邊境管理學(xué)研究，或能對我國公安邊境管理工作，起到進(jìn)一步規(guī)范和強(qiáng)化的作用。

二、　公安邊境管理學(xué)的學(xué)科研究現(xiàn)狀

我國公安邊防管理體制管防合一的客觀現(xiàn)實(shí)，自然引發(fā)公安邊防管理到底應(yīng)該定性為防衛(wèi)還是管理的長期爭論，進(jìn)而形成兩種截然不同的觀點(diǎn)，即邊境防衛(wèi)說和邊境管理說。其中，邊境防衛(wèi)說由于主張我國的公安邊防管理應(yīng)該定性為防衛(wèi)而逐步形成了從屬于軍事學(xué)的獨(dú)立的邊防學(xué)學(xué)科及其學(xué)科體系，而邊境管理說則認(rèn)為我國的公安邊防管理應(yīng)該定性為管理，并據(jù)此展開對公安邊境管理的理論研究、實(shí)踐探索和學(xué)科建設(shè)。

其實(shí)，1988年后，基于我國公安邊防管理工作方針的重大調(diào)整，相關(guān)學(xué)術(shù)和實(shí)務(wù)部門就已經(jīng)開始對公安機(jī)關(guān)在國家邊境地區(qū)特殊的行政管理活動展開理論研究、實(shí)踐探索和學(xué)科建設(shè)。但是，由于各種原因，近30年過去了，這種研究和探索始終難有重大突破。雖然，近年來有關(guān)公安邊境管理的研究文獻(xiàn)不少，但具有突破性意義的研究成果不多，系統(tǒng)性的學(xué)術(shù)專著幾乎沒有。當(dāng)然，1991年至2010年的19年間，我國出版了多本邊境管理學(xué)教材并被多所高等院校相關(guān)專業(yè)使用。但令人遺憾的是，大部分冠以邊境管理學(xué)之名的教材卻仍留有明顯的邊防學(xué)痕跡。比如，許渭生的《邊境管理學(xué)》第八章國界武裝警衛(wèi)，就是典型的軍事防衛(wèi)而非行政管理。因此，綜觀我國有關(guān)公安邊境管理的理論研究、實(shí)踐探索和學(xué)科建設(shè)的所有成果，我認(rèn)為，我國尚未形成真正意義上的、獨(dú)立的公安邊境管理學(xué)學(xué)科，更沒有形成完整的、系統(tǒng)的公安邊境管理學(xué)學(xué)科體系。

另外，根據(jù)我近十四年收錄的相關(guān)文獻(xiàn)以及通過中國知網(wǎng)文獻(xiàn)檢索發(fā)現(xiàn)，截至2018年1月31日，有關(guān)公安邊境管理的各類文章共有2900余篇。其中，學(xué)術(shù)研究類論文有1980余篇且絕大部分是對公安邊境管理的現(xiàn)象性研究，學(xué)科性研究很少。由此可見，近幾年我國學(xué)界和實(shí)務(wù)部門對公安邊境管理的現(xiàn)象研究在逐步升溫，但對公安邊境管理的學(xué)科研究卻受到了冷落。這種狀況其實(shí)與我國公安邊防管理的定性模糊有直接關(guān)系。

坦白說，我在八年前撰寫《邊境管理學(xué)》（中國方正出版社2010年版）時，曾做過學(xué)科研究方面的努力。但最后成稿，終究難以如愿，總覺得還有很多學(xué)術(shù)問題需要進(jìn)一步探究。正是由于當(dāng)時留下的諸多遺憾，我才會在八年后下決心重新撰寫《公安邊境管理學(xué)》，即本書。

三、　本書的基本框架和研究內(nèi)容

由于本書是以公安邊境管理的理論和實(shí)踐為研究基礎(chǔ)，以解決公安邊境管理理論和實(shí)踐中的突出問題為研究導(dǎo)向，以尋找維護(hù)國家邊境地區(qū)安全和治安秩序的有效對策為研究目標(biāo)，以公安邊境管理的基礎(chǔ)理論和應(yīng)用理論研究為基本框架的，因此，為了系統(tǒng)研究和闡釋公安邊境管理學(xué)的學(xué)科理論和實(shí)踐應(yīng)用問題，本書不但要研究問題的基本理論和具體實(shí)踐，更要研究對策的基本理論和具體實(shí)踐。從研究的具體內(nèi)容來看，主要由五個部分構(gòu)成。其中，第一和第二部分屬公安邊境管理的基礎(chǔ)理論研究，第三、第四和第五部分屬公安邊境管理的應(yīng)用理論研究。

第一部分，公安邊境管理的學(xué)科研究，共有兩個研究專題：一是公安邊境管理學(xué)的學(xué)科構(gòu)架；二是公安邊境管理學(xué)的基本知識。

第二部分，公安邊境管理的多維考察，共有三個研究專題：一是我國公安邊境管理的歷史考察；二是公安（警察）邊境管理的域外考察；三是我國公安邊境管理的現(xiàn)狀考察。

第三部分，公安邊境管理的基礎(chǔ)工作，共有五個研究專題：一是公安邊境管理的基層基礎(chǔ)工作；二是公安邊境管理的群眾工作；三是公安邊境管理的情報(bào)調(diào)研；四是公安邊境管理的統(tǒng)計(jì)工作；五是公安邊境管理的信息和檔案管理。

第四部分，公安邊境管理的專項(xiàng)管理，共有四個研究專題：一是陸地公安邊境管理；二是沿海公安邊境管理；三是海上公安邊境管理；四是邊境涉外事務(wù)管理。

第五部分，公安邊境管理的專項(xiàng)整治，共有四個研究專題：一是邊境偷渡的專項(xiàng)整治；二是邊境走私的專項(xiàng)整治；三是邊境毒品的專項(xiàng)整治；四是邊境對敵專項(xiàng)整治。

四、　需要說明的幾個問題

在全面研究和闡釋公安邊境管理學(xué)學(xué)科及相關(guān)理論和實(shí)踐問題之前，有必要對以下幾個問題作一簡要說明，以免讀者誤讀或誤解。

（一）　為什么要將傳統(tǒng)的邊防管理改稱為公安邊境管理

關(guān)于這一問題，我一直很糾結(jié)。邊防管理是用了幾十年且早已被學(xué)界和實(shí)務(wù)部門熟知的專用名詞，而公安邊境管理卻是能準(zhǔn)確反映當(dāng)下我國邊境地區(qū)公安機(jī)關(guān)管理活動本質(zhì)特征的特定名詞。兩者如何選擇，是困擾我十余年的一個難題。經(jīng)過審慎思考，我最終作出了用公安邊境管理來替代傳統(tǒng)邊防管理的選擇。這種選擇，主要基于兩個方面的考慮：

第一，在我國以往有關(guān)邊防管理或邊境管理的理論研究、學(xué)科建設(shè)和實(shí)踐探索中，邊境管理和邊防管理兩詞常常被混用。這種狀況雖然有其特定的歷史淵源，但是，隨著我國法制建設(shè)的不斷完善、國家邊境地區(qū)的軍事防衛(wèi)與行政管理在實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)分離目前，我國所有國界一線的軍事防衛(wèi)任務(wù)均由中國人民解放軍承擔(dān)，國家邊境地區(qū)（除國界一線）的行政管理工作由公安及其他相關(guān)行政管理部門承擔(dān)。這就意味著，我國邊防管理工作中的軍事防衛(wèi)和行政管理已經(jīng)分離。、公安邊境管理學(xué)學(xué)科研究的日益深入，以及當(dāng)下我國武警部隊(duì)（包括公安邊防部隊(duì)）領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的改革，邊防管理一詞已經(jīng)不能準(zhǔn)確反映我國公安機(jī)關(guān)在國家邊境地區(qū)行政管理活動的現(xiàn)實(shí)發(fā)展?fàn)顩r，更是與我國邊境地區(qū)公安行政管理活動的本質(zhì)特征不符。況且，在理論研究、學(xué)科建設(shè)和實(shí)踐探索中，邊防管理一詞中防的缺陷也已經(jīng)逐步顯現(xiàn)且正在影響著我國邊防管理的體制改革、我國公安邊境管理的理論研究、學(xué)科建設(shè)和實(shí)踐探索。

第二，我在下文導(dǎo)論中也會提到，我國邊境地區(qū)的公安行政管理應(yīng)該形成獨(dú)立的從屬于一級學(xué)科公安學(xué)的二級學(xué)科，即公安邊境管理學(xué)，并以此取代目前從屬于公安學(xué)的二級學(xué)科邊防管理（具體理由參見本書導(dǎo)論）。因此，除了仍在使用的一些機(jī)關(guān)名、文件名、會議名，如公安部邊防管理局、某某省公安邊防總隊(duì)、第一次全國公安邊防工作會議等，本書必然把邊防管理的傳統(tǒng)提法統(tǒng)一改稱為公安邊境管理，如公安邊境管理學(xué)、公安邊境管理工作、公安邊境管理部門、公安邊境管理政策、公安邊境管理法規(guī)、公安邊境管理區(qū)域、公安邊境管理人員，等等。

這種提法上的改變是經(jīng)過慎重考慮的，也是經(jīng)過多次討論和論證的。這不僅是為了公安邊境管理學(xué)學(xué)科關(guān)鍵概念的統(tǒng)一，更重要的是為了科學(xué)界定公安邊境管理學(xué)學(xué)科的性質(zhì)和內(nèi)涵。

（二）　為什么要在原來的邊境管理學(xué)前冠以公安兩字

國家邊境地區(qū)的行政管理活動涉及很多國家行政管理部門及其工作，如公安管理部門及其工作、外事管理部門及其工作、宗教事務(wù)管理部門及其工作、交通運(yùn)輸管理部門及其工作、農(nóng)業(yè)管理部門及其工作、漁業(yè)管理部門及其工作、航運(yùn)管理部門及其工作、郵電通訊管理部門及其工作、企業(yè)工商管理部門及其工作等等，而原來的邊境管理學(xué)以及本書所研究的國家邊境地區(qū)的管理，都是屬于公安機(jī)關(guān)在國家邊境地區(qū)的行政管理，原來所說的邊境管理學(xué)，其實(shí)也是專指從屬于公安學(xué)的邊境管理學(xué)。況且，本書的研究范圍僅限于公安機(jī)關(guān)在國家邊境地區(qū)的各項(xiàng)行政管理，以及與國家邊境地區(qū)公安行政管理有關(guān)的其他相關(guān)行政管理工作，如出境和入境管理、出境和入境檢查、進(jìn)出國家陸地邊境地區(qū)管理、國家邊境地區(qū)生產(chǎn)作業(yè)管理、邊民管理、國外難民管理、沿海港口和船舶管理、邊境涉外事務(wù)管理、國家邊境地區(qū)犯罪預(yù)防與打擊，等等。與公安機(jī)關(guān)行政管理完全無關(guān)的國家邊境地區(qū)的其他行政管理，將不納入本書的研究范圍。

因此，在原來的邊境管理學(xué)前冠以公安兩字，稱其為公安邊境管理學(xué)，不僅更恰當(dāng)、更規(guī)范，而且能更為準(zhǔn)確地反映公安邊境管理學(xué)的學(xué)科性質(zhì)、研究對象、研究范圍和研究目的。

（三）　公安與警察兩詞的關(guān)系及其在本書中的使用

警察與公安是兩個既有聯(lián)系又有區(qū)別的概念，其聯(lián)系主要表現(xiàn)為警察與警察意義上的公安通常是同一個概念，其區(qū)別主要表現(xiàn)在詞性詞義和使用范圍兩個方面。

從詞性詞義上看，警察既可作為動詞，作維護(hù)國家安全和治安秩序的活動解，也可作為名詞，作維護(hù)國家安全和治安秩序的部門和人員解。而公安則只能用作名詞，即公共安全，而且它只有與人員、隊(duì)伍、機(jī)關(guān)、部門、工作等詞組合，才是警察意義上的公安。這是其一；其二，從使用范圍的角度看，警察是古今中外普遍使用的一個基本概念，而公安則僅僅是以現(xiàn)代中國、日本、越南等國為代表的少數(shù)國家使用的概念。

因此，基于警察與公安的區(qū)別、使用和認(rèn)知范圍，以及公安邊境管理的基本屬性，我曾一度認(rèn)為，將公安邊境管理學(xué)中原來大量使用的公安一詞，統(tǒng)一改稱為警察可能比較合適，比如將公安機(jī)關(guān)、公安工作、公安行為、公安隊(duì)伍改稱為警察機(jī)關(guān)、警察工作、警察行為、警察隊(duì)伍等。但是，公安與警察兩詞在我國經(jīng)常通用且為大眾所認(rèn)同，公安與人員、隊(duì)伍、機(jī)關(guān)、部門、工作等詞組合，也確實(shí)與警察同義。加之我國使用公安一詞的機(jī)關(guān)、會議、文件、法律法規(guī)等數(shù)量很多且可能長期存在。因此，本書將在厘清警察和公安關(guān)系的基礎(chǔ)上，根據(jù)需要，謹(jǐn)慎使用公安和警察兩詞。

（四）　新一輪武警部隊(duì)體制改革對本書的影響

2017年11月4日，十二屆全國人大常委會審議通過了《關(guān)于中國人民武裝警察部隊(duì)改革期間暫時調(diào)整適用相關(guān)法律規(guī)定的決定》，2017年12月27日，中共中央印發(fā)了《中共中央關(guān)于調(diào)整中國人民武裝警察部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的決定》，即自2018年1月1日零時起，武警部隊(duì)由黨中央、中央軍委集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行中央軍委武警部隊(duì)部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮體制。我國武警部隊(duì)的體制改革經(jīng)歷數(shù)十年探索，終于迎來了極為關(guān)鍵的新一輪改革。

本輪改革對我國公安邊境管理的直接影響就是，公安邊境管理原來的武裝性以及公安邊境管理部門原來的武裝警衛(wèi)職能和任務(wù)完全剝離，公安邊境管理成為真正意義上的行政管理。這就意味著本書關(guān)于本輪改革前的很多表述，如我國邊防管理體制改革的困境問題，我國公安邊境管理武裝性問題，我國公安邊境管理部門的武裝警衛(wèi)職權(quán)和任務(wù)問題，我國公安邊境管理的組織結(jié)構(gòu)問題，等等，都將隨之改變。為此，我的處理方式，一是在原文中修改；二是加入最新改革內(nèi)容；三是刪除與本輪改革不符的內(nèi)容。當(dāng)然，可能由于疏漏，本書中可能還存有一些與本輪改革不符的內(nèi)容未作修改，請讀者多多包涵。

苗偉明2018年2月