前　　言

北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心是1989年11月經(jīng)市委、市政府批準，1990年7月正式掛牌成立，按照加強農(nóng)村改革和政策研究、加強農(nóng)村經(jīng)管工作要求，專門設立的承擔一定行政職能，參照《公務員法》管理的市政府直屬事業(yè)單位。2012年10月經(jīng)北京市機構編制委員會辦公室研究并報中央機構編制委員會辦公室批準，北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心加掛“北京市農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理辦公室”的牌子，簡稱“市農(nóng)經(jīng)辦”。北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心的主要職責是：為市委、市政府領導農(nóng)村改革與發(fā)展進行決策研究，統(tǒng)一規(guī)劃和組織市農(nóng)口各區(qū)縣局及有關單位開展農(nóng)村戰(zhàn)略研究和政策研究；承擔郊區(qū)農(nóng)村合作經(jīng)濟的指導工作，推動其改善經(jīng)營管理；承擔農(nóng)業(yè)資源調查、動態(tài)監(jiān)測以及農(nóng)業(yè)區(qū)劃的規(guī)劃工作，組織農(nóng)村經(jīng)濟改革試驗區(qū)和農(nóng)村區(qū)劃成果應用試點、基地的建設工作；負責北京市農(nóng)口經(jīng)濟信息的采集、儲存、統(tǒng)計、規(guī)劃、開發(fā)、建設、應用，為領導機關和郊區(qū)農(nóng)民開展信息服務；開展農(nóng)業(yè)發(fā)展史、改革史研究及相關地方志和文獻資料的編纂工作，組織開展各種學術交流與農(nóng)村基層培訓工作。
自成立以來，北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心立足“為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務，為維護和發(fā)展農(nóng)民經(jīng)濟權益服務，為領導決策管理服務”，站在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和決策咨詢的前沿，圍繞北京郊區(qū)農(nóng)村改革與發(fā)展的一系列重大問題，開展調查研究，不斷取得一些新的研究成果。自2010年起，北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心開始公開出版年度研究報告，主要收錄上一年度的重要研究成果。2010年出版的調研成果定名為《北京城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的研究與思考2009》，2011年出版的調研成果定名為《城與鄉(xiāng)：在博弈中共享繁榮——北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心2010年研究報告》，2012年出版的調研成果定名為《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的改革思維——北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心2011年研究報告》，2013年出版的調研成果定名為《城鄉(xiāng)發(fā)展一體化：探索與創(chuàng)新——北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心2012年研究報告》。
為了進一步規(guī)范年度調研成果的出版，提高調研成果質量和水平，自2014年起，我們將年度研究報告統(tǒng)一定名為《北京農(nóng)村研究報告》，收錄上一年度北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心完成的主要調查研究報告成果，并標明上年年度。2014年出版的調研成果名為《北京農(nóng)村研究報告（2013）》，2015年出版的調研成果名為《北京農(nóng)村研究報告（2014）》。擺在我們面前的《北京農(nóng)村研究報告（2015）》，是北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心2015年度完成的、可以公開發(fā)表的主要調查研究報告。
黨的十八大以來，黨中央從堅持和發(fā)展中國特色社會主義全局出發(fā)，提出并形成了全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰(zhàn)略布局。黨的十八屆五中全會明確把“四個全面”戰(zhàn)略布局寫入“十三五”時期我國發(fā)展的指導思想，并進一步提出創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，指明了“十三五”乃至更長時期我國的發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點。北京市委、市政府積極落實首都城市戰(zhàn)略定位，推動京津冀協(xié)同發(fā)展，將新發(fā)展理念貫穿到郊區(qū)農(nóng)村改革發(fā)展的各個方面和全過程，不斷破解發(fā)展新難題，厚植發(fā)展新優(yōu)勢，推動新發(fā)展理念在京郊大地落地生根、成為普遍實踐，為建設國際一流的和諧宜居之都做出更大貢獻。
北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心在北京市委、市政府的領導下，適應首都發(fā)展新常態(tài)、落實新定位、邁向新目標，結合北京市農(nóng)村工作會議精神和京郊農(nóng)村改革發(fā)展實際，以改革精神和法治思維，著眼于加強新型智庫建設，不斷健全決策咨詢制度，提升調研水平，用一體化思維和市場化方式加快推進城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)村改革，深入推動“新三起來”，創(chuàng)新思路，加強調研，勇于實踐，取得了一批重要的調查研究成果，為市委、市政府領導農(nóng)村改革發(fā)展提供有力的智力支撐，推進首都城鄉(xiāng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
《北京農(nóng)村研究報告（2015）》共分六篇，第一篇為生態(tài)文明建設，第二篇為新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化，第三篇為“新三起來”，第四篇為都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，第五篇為農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息化，第六篇為鄉(xiāng)村治理。本研究報告基本涵蓋了北京郊區(qū)農(nóng)村改革發(fā)展研究的主要內容。
我們希望本研究成果能為農(nóng)村工作的決策者、實踐者、研究者提供一些思考與啟示，為深化農(nóng)村改革、加快推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化做出共同努力。
當然，由于我們水平有限，本研究成果難免存在一些不足之處，懇請讀者批評指正。

編　者
2016年5月


代序　“十三五”時期要樹立新的京郊農(nóng)業(yè)發(fā)展觀
郭光磊

制定北京市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的“十三五”規(guī)劃，要從首都發(fā)展的現(xiàn)實出發(fā)。面對“十三五”新時期的新形勢、新任務、新特點，貫徹落實十八屆五中全會提出的“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，按照習近平總書記視察北京時所講的“北京發(fā)展農(nóng)業(yè)要考慮節(jié)水問題，北京本身缺水，種糧又耗水，大水漫灌，成本很高。從涵養(yǎng)水源和風沙防護角度看，北京應該多搞林業(yè)”、“北京資源生態(tài)系統(tǒng)已處于退化狀態(tài)……著力擴大環(huán)境容量空間”的要求，落實“四個全面”的戰(zhàn)略布局，以富民為核心，聚焦“市場、生態(tài)、協(xié)同”三個關鍵詞，揚棄固有的思想體系，進行觀念更新，樹立新的京郊農(nóng)業(yè)發(fā)展觀，并落實在規(guī)劃上，實現(xiàn)科學的頂層設計。
一　跳出“行政郊區(qū)”的思維，樹立“市場郊區(qū)”的意識
樹立新的京郊農(nóng)業(yè)發(fā)展觀，以新理念引領新發(fā)展，首先就要跳出“行政郊區(qū)”的封閉式思維，不以行政區(qū)劃邊界作為規(guī)劃發(fā)展的起點，要樹立“市場郊區(qū)”的意識，規(guī)劃設計要符合市場經(jīng)濟規(guī)律的內在要求。行政郊區(qū)思維的實質是計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物，其典型特征是按照行政區(qū)劃的范圍邊界，用縱向行政控制的手段發(fā)揮政府配置資源的作用，從而壓縮市場作用的空間，形成傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割、條塊分割。世界上凡是市場經(jīng)濟國家均不存在行政郊區(qū)。這種思維理念傳承至今的根源在于計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉軌的不徹底，其主要表現(xiàn)是：
第一，服務城市，單向聯(lián)系。在我國，郊區(qū)是作為行政區(qū)劃，以行政手段劃分給城市的。計劃經(jīng)濟年代，給城市配置郊區(qū)的目的，是為了解決城市的就近農(nóng)副產(chǎn)品供應問題，實現(xiàn)區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品供給平衡的目標。因此，郊區(qū)最初是作為城市的“米袋子”和“菜籃子”，突出強調的是農(nóng)村為城市服務。由此，形成了單向的服務與被服務的關系，郊區(qū)的功能定位也被局限在狹窄的行政區(qū)劃范圍之內。但是，在市場經(jīng)濟條件下，全國實現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品大流通，城市農(nóng)產(chǎn)品不再主要依靠郊區(qū)計劃供給，而是通過全國的市場流通解決“米袋子”“菜籃子”問題。實際上，這也是國際一般經(jīng)驗。法國城市郊區(qū)的農(nóng)業(yè)不具有完整產(chǎn)業(yè)結構特點，而是由自然和經(jīng)濟條件決定，具有很強的專業(yè)化、區(qū)域化特征，更多具有生態(tài)、景觀功能。城市所需蔬菜等鮮活副食品通過四通八達的高速公路由全國各地乃至歐洲其他十多個國家運來。因此，首都郊區(qū)的農(nóng)業(yè)必然是都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，是“一二三”產(chǎn)業(yè)相互融合的產(chǎn)業(yè)，應以富民為中心，突出服務經(jīng)濟功能和特征�！笆�三五”時期，要跳出強調“控制力”“自給率”的傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的行政郊區(qū)的理念，按照市場郊區(qū)的思維方式規(guī)劃北京郊區(qū)的農(nóng)業(yè)地位、功能、目標和發(fā)展路徑。
第二，條塊分割，各自為戰(zhàn)。按行政系統(tǒng)、行政區(qū)劃縱向管理經(jīng)濟的地區(qū)分割體制，割裂了地區(qū)之間的內在橫向聯(lián)系，形成地方為主的管理體制，不利于大區(qū)域綜合平衡和合理布局。法國巴黎大區(qū)（包括巴黎市及周邊省，共8個省級行政區(qū)）的建立是為了協(xié)調省與省之間的關系，該區(qū)域的農(nóng)業(yè)，也沒有受服務中心城市的約束，而是擔負著全國農(nóng)業(yè)區(qū)域專業(yè)化分工的任務。近些年來，“三農(nóng)”工作中往往把農(nóng)村城市化簡單理解為抓小城鎮(zhèn)建設，而郊區(qū)小城鎮(zhèn)建設發(fā)展規(guī)劃又往往與區(qū)域功能定位相脫節(jié)，“八仙過海，各顯神通”。由于小城鎮(zhèn)之間缺乏區(qū)域分工，產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質化嚴重。而在條塊分割的體制下，市場配置資源的作用空間被多重分割，價格機制不能有效發(fā)揮資源配置的引導和矯正作用。結果農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)生大量的低水平重復建設，“大而全”“小而全”，過度競爭，鎮(zhèn)域經(jīng)濟缺乏升級的持續(xù)動力。
第三，政府干預，價格扭曲。政府干預經(jīng)濟導致資源錯配現(xiàn)象。鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村地區(qū)的最大資產(chǎn)資源所有者。2014年，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟組織195個，村級集體經(jīng)濟組織3967個，參與分配人口314.5萬人。鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)總額為5207.9億元，凈資產(chǎn)為1919.7億元。根據(jù)2014年土地清查結果，全市農(nóng)村集體土地面積2049.3萬畝，其中農(nóng)用地1594萬畝，占77.8%；建設用地261.1萬畝，占12.7%。按權屬劃分，鄉(xiāng)級27.5萬畝，占1.3%；村級2021.8萬畝，占98.7%�！吨腥A人民共和國憲法》已明確規(guī)定我國的公有制以國有制與集體所有制為兩種基本實現(xiàn)形式，郊區(qū)鄉(xiāng)村兩級集體經(jīng)濟組織具有明確的法律地位。但是，至今集體經(jīng)濟組織不具有有效的市場主體地位，處于有法律地位、無法人地位的尷尬境地，無法正常參與市場活動，集體土地淪為一塊“唐僧肉”，一些地區(qū)出現(xiàn)政府、開發(fā)商、村干部、農(nóng)戶競相爭奪土地資源的亂象。其中，政府通過發(fā)改立項、規(guī)劃指標、國土供地等審批手段發(fā)揮了主導作用，如壟斷郊區(qū)土地開發(fā)過程中形成的土地財政、土地金融等，產(chǎn)生了經(jīng)濟發(fā)展中的一系列結構性問題。近郊區(qū)大量存在的產(chǎn)業(yè)低端、環(huán)境臟亂差的工業(yè)大院，實質上是資源配置機制扭曲下集體土地上的“公地悲劇”，最終結果是地不能盡其力，地利不能共享。
樹立“市場郊區(qū)”意識，就是要打破條塊分割的體制機制障礙，讓市場發(fā)揮資源配置的決定性作用。要跳出行政郊區(qū)的思維框框，不能一提農(nóng)村就是發(fā)展農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)一體化就是以工支農(nóng)、農(nóng)村城市化就是抓小城鎮(zhèn)建設。要進一步明確樹立“市場郊區(qū)”意識的意義、方向和重點，以提高經(jīng)濟運行質量和效益為中心，加快形成引領經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的體制機制和發(fā)展方式。
首先，推進郊區(qū)市場化進程。要打破行政區(qū)劃和行政部門的界限，按經(jīng)濟區(qū)域組織農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)大流通。要在“土地流轉起來、資產(chǎn)經(jīng)營起來、農(nóng)民組織起來”的思路指導下，在京津冀協(xié)同發(fā)展的大環(huán)境下，加快推進郊區(qū)市場化進程，積極培育產(chǎn)品交易市場、要素交易市場和產(chǎn)權交易市場，通過市場流通的方式實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品供給與需求的總量平衡。
其次，加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級。北京郊區(qū)發(fā)展質量不高，長期積累了大量結構性矛盾，如農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構升級滯后，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)組織結構的“小、散、低”，農(nóng)村社會結構轉型滯后等。結構性矛盾來源于微觀領域資源錯配的長期累積。突破結構性矛盾需要改善資源配置的機制，就是要分清主次，提高市場講話的“音量”，調低政府講話的“音量”，讓自然資源與經(jīng)濟條件決定產(chǎn)業(yè)選擇與調整的方向。
最后，實現(xiàn)城鄉(xiāng)功能融合。郊區(qū)與中心城的關系，不能是單向的服務與被服務的關系，而應成為水乳交融、互補互動、共利共榮的關系。城市與郊區(qū)之間的變動，不僅僅是由農(nóng)村向城市的單向集中的城市化，還要隨著中心城產(chǎn)業(yè)和功能向郊區(qū)的疏散，推進高度城市化階段的多中心聚集。要改變只強調郊區(qū)為城市服務、只強調索取的偏向，合理調整郊區(qū)地區(qū)的功能定位、產(chǎn)業(yè)布局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)功能相契合，形成共享性融合發(fā)展的新體制新機制。
二　跳出“生產(chǎn)農(nóng)業(yè)”的思維，樹立“生態(tài)農(nóng)業(yè)”的意識
首都核心功能與郊區(qū)“三農(nóng)”發(fā)展密切相關，農(nóng)業(yè)農(nóng)地空間承載了全國政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創(chuàng)新中心的重要功能，要把農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化納入城市總體發(fā)展的大環(huán)境中來，使郊區(qū)農(nóng)村的發(fā)展建設與發(fā)揮首都核心功能統(tǒng)一起來。這需要跳出長期以來形成的“生產(chǎn)農(nóng)業(yè)”的思維，樹立“生態(tài)農(nóng)業(yè)”的意識，建立以“富農(nóng)+生態(tài)”為核心的新的農(nóng)業(yè)功能觀。主要基于以下幾個因素。
一是農(nóng)民增收的主要渠道不能依靠種養(yǎng)業(yè)。黨的十八屆五中全會提出要如期實現(xiàn)全面小康社會的奮斗目標，需要城鄉(xiāng)居民收入到2020年實現(xiàn)翻一番。2014年，北京市農(nóng)村經(jīng)濟主營業(yè)務收入中，第一產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)277.6億元，所占比重5.3%。而就業(yè)勞動力中從事第一產(chǎn)業(yè)的勞動力為44.5萬人，占已就業(yè)勞動力的25.7%，即1/4的人口分享1/20的收入，農(nóng)業(yè)勞動力增收勢必弱于非農(nóng)業(yè)勞動力。2015年1～9月，農(nóng)民從第一產(chǎn)業(yè)獲取的所得為2013元，同比增長4.1%，占農(nóng)民人均所得的比重為15.6%，同比下降0.6個百分點。根據(jù)2014年7個郊區(qū)縣450個農(nóng)產(chǎn)品核算監(jiān)測點數(shù)據(jù)，26種農(nóng)產(chǎn)品平均單位產(chǎn)品收入14506.2元，比上年下降5.2%。農(nóng)民家庭經(jīng)營收入僅為867元，占農(nóng)民現(xiàn)金收入的比重為4.2%。而鄉(xiāng)村休閑旅游已經(jīng)從十幾年前的幾百個農(nóng)家小院、采摘園區(qū)、垂釣魚塘起步，快速成長為年產(chǎn)值超過40億元，擁有近10萬名從業(yè)者、12000多個民俗接待戶、100多個市級民俗旅游村、1000多個休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)，年接待超過4000萬人次的支柱產(chǎn)業(yè)，并呈現(xiàn)良好的發(fā)展態(tài)勢。從上述數(shù)據(jù)中，我們可以看到：生產(chǎn)型農(nóng)業(yè)創(chuàng)造價值的空間已經(jīng)越來越有限，已不能很好地滿足農(nóng)民增收的需求，而要通過一二三產(chǎn)業(yè)融合的途徑挖掘農(nóng)業(yè)富民的新渠道。
二是首都郊區(qū)農(nóng)業(yè)的生態(tài)價值日益凸顯。杜潤生早在1997年中國城郊經(jīng)濟研究會年會上就指出，大城市郊區(qū)不一定要搞“菜籃子”工程，而要重視郊區(qū)農(nóng)業(yè)的生態(tài)價值。2009～2013年，北京市都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生態(tài)服務價值以年均3.8%的速度增長，2013年達到3449.8億元，貼現(xiàn)值達到9431億元。首都的農(nóng)業(yè)發(fā)展要注重發(fā)揮生態(tài)功能作用，依托生態(tài)優(yōu)勢資源，加快休閑、觀光、體驗、度假等農(nóng)業(yè)生活功能的建設，使其成為生態(tài)服務價值的主要增長點。而在“生產(chǎn)農(nóng)業(yè)”思維模式下，發(fā)展農(nóng)業(yè)就是增加產(chǎn)量，提高“自給率”“控制力”，對農(nóng)業(yè)的生態(tài)服務功能認識不清楚，農(nóng)業(yè)的地位和價值被低估。表現(xiàn)在城市化過程中，就是缺乏對農(nóng)業(yè)的保護意識。城市發(fā)展的過程就成為農(nóng)業(yè)逐漸被排斥和吞并的過程，郊區(qū)建設用地面積和農(nóng)用地面積增減反方向變化趨勢明顯，人口、資源、環(huán)境不協(xié)調發(fā)展的問題日益突出。特別是在城鄉(xiāng)二元結構體制下，城鄉(xiāng)利益格局失衡，農(nóng)民利用集體土地發(fā)展起了“瓦片經(jīng)濟”，吸引了大批低端就業(yè)人口的涌入，并衍生出新的低端產(chǎn)業(yè)鏈，進一步惡化了城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境。
三是高度城市化地區(qū)的一般性規(guī)律。由于特定發(fā)展階段認識水平和經(jīng)濟實力有限，倫敦、紐約、東京、巴黎等世界城市的發(fā)展，都經(jīng)歷了先污染、后治理，先破壞、后恢復的過程，在生態(tài)環(huán)境問題上付出了慘痛的代價。當人均GDP未達到10000美元時，為了經(jīng)濟發(fā)展犧牲環(huán)境。人均GDP達到10000美元之后，大力治理污染，優(yōu)化城市發(fā)展規(guī)劃，并將郊區(qū)的生態(tài)涵養(yǎng)功能提到了前所未有的高度。英國議會1944年通過的《綠帶法》，規(guī)定在中心城區(qū)邊緣大力綠化，到20世紀90年代，城市外圍建成了平均寬度8公里、面積2000平方公里的環(huán)城綠帶。20世紀70年代，巴黎區(qū)域規(guī)劃中規(guī)劃了面積2500平方公里的城緣綠帶，占整個規(guī)劃區(qū)的30%。東京、莫斯科等大城市也均規(guī)劃了綠帶。實際上，世界上許多國家為擺脫城市畸形發(fā)展帶來的水泥叢林、柏油沙漠、空氣污濁、污染嚴重的困境，按照建設有“農(nóng)”城市、田園城市、生態(tài)城市的目標，建設廣闊的綠色空間，控制了城市“攤大餅式”蔓延，發(fā)揮了有效的城市綠化隔離帶的作用，為城市可持續(xù)發(fā)展起著重要的環(huán)境保護作用。
2009年，北京市跨越了人均GDP 10000美元的門檻。北京郊區(qū)發(fā)展面臨的主要任務已不是繼續(xù)鋪攤子，增加投入、增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，而是提高經(jīng)濟發(fā)展的質量，培育都市型農(nóng)業(yè)新型業(yè)態(tài)，增加農(nóng)民收入，疏解非首都功能，緩解人口、資源、環(huán)境矛盾形成的“大城市病”，走新型城鎮(zhèn)化道路。要高度重視農(nóng)業(yè)的生態(tài)功能，要由“生產(chǎn)農(nóng)業(yè)”轉變?yōu)椤吧鷳B(tài)農(nóng)業(yè)”。要建設山水城市、園林城市、有“農(nóng)”城市，在城市規(guī)劃建設中保留或擴大綠色農(nóng)業(yè)空間。
三　跳出“政府管理”的思維，樹立“協(xié)同治理”的意識
國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，核心是民主，路徑是轉變政府職能，縮小政府直接配置資源的領域和范圍，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。農(nóng)村治理現(xiàn)代化是首都農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本保證。要通過破除市場壟斷、加強法律支持、健全社會保障體系等手段，完善市場經(jīng)濟體系、發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟、推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，建立新的農(nóng)村治理觀。
首先，完善市場經(jīng)濟制度體系�；�于市場經(jīng)濟基礎上的農(nóng)村治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，最重要的不是物理、外觀的改變，而是制度和人的變革。當前，農(nóng)村市場經(jīng)濟還不是盡善盡美、成熟定型的，市場在配置資源方面發(fā)揮決定性作用還不夠充分，領域和范圍還不夠寬廣，加強市場制度建設顯得尤為重要，如產(chǎn)權關系界定、產(chǎn)權交易制度建設、經(jīng)濟合同規(guī)范化、土地增值收益分配制度建設以及培育社區(qū)性金融市場等。要推進村民自治組織與集體經(jīng)濟組織之間的“政經(jīng)分開”，推進政府部門與社區(qū)自治組織之間的“政社分開”。當前進行的農(nóng)村確權頒證工作，要盡量結合北京農(nóng)村發(fā)展實際，本著有利于生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)民增收的原則，予以落實并不斷完善。
其次，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟。在土地集體所有基礎上建立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度，與村民自治組織制度相交織，構成了我國農(nóng)村治理的基本框架。農(nóng)村集體經(jīng)濟不僅有增加農(nóng)民收入、縮小農(nóng)村內部收入差距的經(jīng)濟價值，還有維護轉型期社會穩(wěn)定、“兜鍋底”的社會價值，是創(chuàng)新農(nóng)村社會治理機制的經(jīng)濟基礎。2013年全市村集體公益性基礎設施投入和支付的公共服務費達12.8億元，村均32萬元。許多本來該由政府承擔的農(nóng)村基本公共服務由農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織承擔起來。把農(nóng)村集體經(jīng)濟搞好，發(fā)揮好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織載體的作用，讓農(nóng)民參與到社會治理中來，是社會治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。但是，集體經(jīng)濟發(fā)展面臨功能萎縮的風險。2014年，全市資不抵債村304個；收不抵支村1745個，占全市的44%，一些遠郊區(qū)縣甚至達到60%～70%。
要充分發(fā)揮集體經(jīng)濟的社會治理作用。以農(nóng)村違法建設的治理問題為例。政府部門管理力量有限，難以實現(xiàn)有效的監(jiān)督管理。一些環(huán)境搞得好的村莊，一般有一個比較發(fā)達的社區(qū)集體經(jīng)濟，能凝聚人，也能管理人。這樣的例子很多，如朝陽區(qū)的高碑店村，豐臺區(qū)的草橋村、南宮村，通州區(qū)的西總屯村等。
集約高效利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地是當前完善農(nóng)村社會治理機制的有效途徑。目前，北京市正在積極推進的二道綠隔地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌利用集體建設用地試點工作，就是要推廣大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)、海淀區(qū)東升鎮(zhèn)經(jīng)驗，探索集體經(jīng)營性建設用地集約利用的新路徑新模式，健全規(guī)劃實施機制，落實首都城市功能，推進農(nóng)村社會結構轉型，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)同治理。
最后，健全社會保障體系，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。城鄉(xiāng)基本公共服務均等化是推進郊區(qū)農(nóng)村治理現(xiàn)代化的基本條件。要堅持“以城帶鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)互惠”，突破城鄉(xiāng)二元結構體制，建立公共財政體制。著力提高農(nóng)村社會保障、就業(yè)等公共服務領域的投入水平，體現(xiàn)公平與效率的內在統(tǒng)一。轉移性收入是京郊農(nóng)民的第二大收入來源，2014年人均3835元，占比18.9%。2014年，全市城鄉(xiāng)基礎養(yǎng)老金從每人每月390元提高到430元，福利養(yǎng)老金從每人每月310元提高到350元，農(nóng)村低保最低標準從家庭月人均460元提高到1000元以上。
目前，農(nóng)民繳納社保統(tǒng)籌基金壓力仍然較大，“十三五”時期，要進一步增加社會保障投入。加大養(yǎng)老、醫(yī)療為主的社保繳費財政補貼力度，減輕農(nóng)民支出壓力，大幅度提高農(nóng)民養(yǎng)老金、合作醫(yī)療報銷比例標準，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老、醫(yī)療保障的體制接軌；要強化公共服務投入：在子女教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等領域加大投入，真正做到城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，在飲用水、排水與環(huán)衛(wèi)保潔等方面加大市級財政統(tǒng)籌力度。要加強就業(yè)培訓服務指導：制定職業(yè)農(nóng)民培訓財政支持專項行動計劃，將務農(nóng)人員全部納入計劃范圍，支持就業(yè)容量大的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)項目落地，把新型集體經(jīng)濟與合作經(jīng)濟作為直接進行“再造新型農(nóng)民”的基地，發(fā)揮公益性崗位安置農(nóng)村勞動力的重要作用。
四　工作建議
（一）制定“十三五”規(guī)劃，要體現(xiàn)規(guī)劃的思想和理念
一是發(fā)展目標要適應市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，跳出行政郊區(qū)的傳統(tǒng)理念，體現(xiàn)市場郊區(qū)的原則，不宜將“控制力”“自給率”列入規(guī)劃目標范圍，要提高資源配置效率，把富民放到核心位置上來；二是在產(chǎn)業(yè)選擇上，要充分體現(xiàn)首都功能核心定位的客觀要求，跳出“糧菜農(nóng)業(yè)”的傳統(tǒng)思維，培育農(nóng)業(yè)的多種功能，加快產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，重點要突出“生態(tài)農(nóng)業(yè)”。
（二）把農(nóng)業(yè)資源區(qū)劃規(guī)劃和集體經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃納入“十三五”規(guī)劃體系之中
一是將農(nóng)業(yè)資源區(qū)劃規(guī)劃列入“十三五”農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中來，凸顯生態(tài)農(nóng)業(yè)建設的空間基礎與物質保障；二是將集體經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃納入“十三五”規(guī)劃體系中來，加強對集體經(jīng)濟的扶持力度，夯實都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟基礎，激活農(nóng)業(yè)發(fā)展的原動力，搭建起強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)的有效載體。
（三）深化農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，搭建首都農(nóng)業(yè)發(fā)展轉型的組織平臺
以破除“村自為戰(zhàn)、戶自為戰(zhàn)”的體制發(fā)展格局為重點，深化農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，實現(xiàn)資源要素的集約化配置，依靠改革紅利帶動農(nóng)業(yè)發(fā)展轉型。在農(nóng)業(yè)地區(qū)，以跨村發(fā)展的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地建設為抓手，組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍或跨鎮(zhèn)范圍的聯(lián)合社，積極探索區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的新路徑。提倡和鼓勵村股份經(jīng)濟合作社領辦觀光休閑等民俗旅游合作社，在規(guī)劃、用地等政策上予以積極扶持，加快農(nóng)民增收步伐。創(chuàng)新金融和財政支農(nóng)體制機制，為郊區(qū)都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展增添活力。

作者系北京市農(nóng)經(jīng)辦（農(nóng)研中心）黨組書記、主任