前 言

長期以來，國務院發(fā)展研究中心宏觀經濟研究部致力于服務中央宏觀決策，研究分析宏觀經濟形勢，財政、貨幣等宏觀調控政策，研究財稅制度和改革，研究支持宏觀決策的新方法、新工具和新模型，并提出相關政策建議。財政作為國家治理的基礎與重要支柱，在推進國家治理體系和治理能力現代化、促進經濟社會健康發(fā)展方面，有著舉足輕重的作用。自2017年起，宏觀經濟研究部連續(xù)三年將財政改革與發(fā)展作為重點課題，組織人力進行了集中研究�，F在呈現在各位讀者面前的這本書，就是宏觀經濟研究部連續(xù)三年研究的主要成果。

“建設一個現代化的中國”遠可溯至鴉片戰(zhàn)爭以前，近可聚焦于黨的十八大以來。以黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》為標志，我國財政建設目標從公共財政模式切換到現代財政制度，因為財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。一般認為，現代財政制度主要包括財政收入、財政支出、中央與地方的關系三個方面的現代化，具體表現為以下三個方面：一是建立完整、規(guī)范、透明、高效的現代政府預算管理制度；二是要建設有利于科學發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系；三是要健全中央和地方財力與事權相匹配的財政體制。經過各方的艱苦努力，以上三個方面的財稅改革都取得了顯著成績，我國現代財政制度有望基本建成。

2020年是一個極其重要的年份，我國將全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標，同時將乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍。2020年之后，我國財稅改革應如何深入？其主要取向是什么？基本任務有哪些？……都需要進一步深入研究。

本書主要面向2020年之后新階段的財稅改革。我們認為，在我國現代財政制度基本建立之后，仍然要繼續(xù)以“現代化”作為引領和基本取向，拓寬現代財政制度的范圍，提高現代財政制度的質量。這是因為，盡管學界對于“現代”“現代化”的概念理解各不相同，但如果從提取最大公約數的角度看，“現代化”是一個持續(xù)進步的、不可逆轉的進化過程，體現了為未來而生、向未來而“新”、未來已來的精神實質。面向現代化，不僅為我們提供了一個看待歷史與現實的方式，更把我們生存與奮斗的意義同時納入時間的軌道、時代的位置和未來的目標之中。以此而言，財稅現代化與中國現代化一樣，是對新發(fā)展階段的適應性戰(zhàn)略調整，同時也將是一個長期的、動態(tài)的、不斷改進的歷史發(fā)展過程。

全書分為總論和三個篇章。總論部分集中闡述了我們對于財政現代化的有關理解，即“到2035年，基本建成適應完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的需要，符合法治、公平、促進競爭、國家能力、可持續(xù)以及善治原則的財政稅收體系，使這一財政稅收體系成為促進經濟高質量發(fā)展、促進國家治理體系和治理能力現代化、促進基本公共服務均等化和人民共同富裕、促進人與自然可持續(xù)發(fā)展、促進我國和世界各國共同發(fā)展的有力工具”，初步提出了一個面向現代化新征程的財稅制度與改革框架。

第一篇是“財政收入制度改革”，其中包括8個專題研究。我們的基本觀點是，一個現代化的財政收入體系不應當僅限于一般公共預算收入，而應當包括稅收、政府性基金、國有資本（資源）、社會保險等所有與政府公權力相關的收入，即“政府收入”。這一收入體系的基本特點可概括為16個字，即“法律完備、結構簡單、稅源穩(wěn)定、激勵相容”。在此基礎上，我們提出要通過創(chuàng)新制度安排，形成控制社會總負擔的剛性約束機制，要按稅、費、租、價對現有政府收入體系進行重整，先“各歸其道”，再“各歸其管”，分別整理、制定相應的管理制度，形成稅、費、租、價并行但相互既有區(qū)別又有聯系的政府收入格局。

第二篇是“財政支出結構的鏡鑒與改革”，其中既有對美國、英國、德國、日本等國財政支出結構的比較分析，也有對優(yōu)化我國財政支出結構的專題研究。主要觀點是：為了財政可持續(xù)發(fā)展，需要控制好財政支出過快增長的勢頭，同時應加快調整優(yōu)化財政支出結構，減少低效投資和企業(yè)補貼，保持合理水平的一般公共服務支出，加強科學技術和住房保障等方面的投入，要減少財政補貼的慣性，增強財政補貼的收放自如程度，使有限的財政補貼發(fā)揮更大的作用。

第三篇是“財政體制與財政管理改革”。這部分內容涉及眾多當前比較熱門的財政改革議題，如中央與地方的收入分配關系、財政透明度建設、PPP、地方政府性債務管理改革等。與常規(guī)的財政研究有所不同的是，這部分內容基于宏觀經濟研究部相關人員對于我國宏觀經濟的研究與長期跟蹤，因此其視角與研究結論更多地體現出宏觀和整體特征。

本書的主要作者均為宏觀經濟研究部研究人員，包括陳昌盛、馮俏彬、魏加寧、許偉、張俊偉、戴慧、王瑩瑩、江宇、蘭宗敏、李承健、楊光普、雷瀟雨、范建軍等。部分研究助理也參與了本書的寫作，包括唐滔、陳凱、秦韶聰、孫萌、霍德鑫、胡坤、鐘佳睿、姜茗予、張勵潔、朱一凡、賈宇寧、孫天琪等。在此特別致謝中國財政科學研究院的文宗渝研究員，他應邀協(xié)助我們完成了國有資本收入管理部分的研究。馮俏彬、李承健、陳凱等承擔了本書的編輯工作，王瑩瑩負責與中國發(fā)展出版社的溝通協(xié)調，中國發(fā)展出版社對本書的出版提供了專業(yè)支持。在此一并致謝！

財政作為國家治理的基礎與重要支柱，所涉及議題眾多，所牽涉的領域寬廣，引出的問題也比較復雜，很多均涉及相關的體制機制改革。相對于此，本書的研究雖然秉持“現代性”“前沿性”的意圖，但一些研究結論可能仍然是階段性的、不完全成熟的。之所以不揣冒昧將其結集出版，主要意圖是拋磚引玉，期望通過本書進一步聚焦社會各方面對于財政改革與發(fā)展的關注，并共同致力于我國財政現代化的相關研究。