導論 為何需要政策網(wǎng)絡分析

最近二十年來，網(wǎng)絡分析方法對于社會科學家而言并不陌生，但是，對于十多年前的我而言，作為一種研究方法進入我的視野卻是非常偶然的。在2011年在圣路易華盛頓大學做訪問學者期間，我剛到華大不久碰巧和一位生物醫(yī)學的高級研究員黃健生同租一個套間，于是，每次我們一起做飯邊吃晚飯便聊天或觀看正在熱播的《新三國》電視劇。一次，我吃完飯走進社友房間，發(fā)現(xiàn)他正在聚精會神地趴著電腦前琢磨滿屏的生物分子結構圖，這些結構圖看起來類似于我們政策網(wǎng)絡分析模型圖。黃博士后來發(fā)現(xiàn)了我正在身后也在目不轉睛地看他電腦里的分子結構圖，就打趣地問我，你們社會科學也有這樣復雜的模型結構圖嗎？……，我本能地回應到，有��！黃博士顯然很吃驚，哦，說說看。我一聽他這么好奇，于是就手指著他電腦里的分子結構煞有其事地或靈機一動地給他現(xiàn)場演示起來。我說，你看啊，這個分子就類似于赤腳或鄉(xiāng)村醫(yī)生，這個分子是患者，這是患者家庭成員，這個分子是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，旁邊的分子是合作醫(yī)療基金，上面的分子是衛(wèi)生局，再邊上的分子是鄉(xiāng)政府等。。。。這樣一個分子結構圖在我們社會科學上就是類似于美國的奧巴馬醫(yī)改法案一樣，中國也在進行中的新醫(yī)改政策在鄉(xiāng)村實施的網(wǎng)絡結構模型。后來，我說得興起，就直接從腦海中迸發(fā)出一個政策網(wǎng)絡結構分析就是我們政策科學研究者對國家政策進行研究的一種理論方法模型，類似于生物醫(yī)學對于分子結構性能的研究，我們社會科學也需要探尋政策網(wǎng)絡結構的功能是否以及多大程度上能夠實現(xiàn)政策的目標和意圖。黃博士顯然被我一頓即興的類比鎮(zhèn)住了，他將信將疑地感慨地說原來以為就是抄抄寫寫的政策研究看來也是具有科學性的一面。
在和黃博士的神侃之后，我回到自己的房間不停地在室內獨步反復地琢磨政策網(wǎng)絡。。政策網(wǎng)絡這幾個詞，忽然我覺得可以在美國的期刊網(wǎng)中搜尋一下政策網(wǎng)絡Policy Network是否有人使用和研究過。結果不查不知道，一查嚇一跳，發(fā)現(xiàn)啟示政策網(wǎng)絡Policy Network在西方的政策科學研究中正在方興未艾，搜集到許多相關文獻。于是，我就專門建立了一個政策網(wǎng)絡Policy Network的文件夾，從此之后我在美國的將近一年時間始終都在關注政策網(wǎng)絡的文獻，并由此后來也逐步擴展到對系統(tǒng)動力學、循證社會政策方法以及政策模擬和實驗等各類政策研究的方法和理論問題的關注。并且在回國之后不多久，我就在學校先后申請開設了《政策系統(tǒng)動力學》、《政策網(wǎng)絡分析》以及《公共政策和管理高級方法論》等課程。在經(jīng)過近十年的教學，我對《政策網(wǎng)絡分析》配套了多卷本的自編《政策網(wǎng)絡分析文獻選編》包括組織學生對其中精選文獻的翻譯匯編本。在最近的五年，我還對每年更新和修改的政策網(wǎng)絡分析講義進行編輯并以《政策工坊》的形式印刷給課堂學生作為上課教材。
應該說，近些年國內的政策科學研究中也出現(xiàn)了一些政策網(wǎng)絡分析的論文包括國外理論方法的引介以及運用政策網(wǎng)絡分析方法對國內政策案例的分析（參加朱亞鵬，2006），但是，總體上而言，政策網(wǎng)絡分析的研究還是略顯不足。為了對比國內和國外政策網(wǎng)絡分析文獻的差異，我在2020年9月還特意以我國政策網(wǎng)絡研究的知識圖譜組織編輯一期《政策工坊》（第48期），收錄了過去十五年國內政策網(wǎng)絡研究中代表性期刊論文，并對這些文獻進行評論。這篇評論是由我和博士生唐博共同完成，也作為附錄收錄在這本講義中。
在這本講義正式出版之際，我想對政策網(wǎng)絡分析以及這本講義的一些特征做一個說明。需要指出的這本講義的大綱是在反復修訂和完善之中形成，其中第二部分政策網(wǎng)絡和政策過程很顯然在教學中是非常重要的，幾乎涉及到政策網(wǎng)絡在政策議程設置、政策決策/制定、政策實施以及政策評估等各個環(huán)節(jié)。但是，我們在這本講義中并未能完整或充分體現(xiàn)出來，而僅僅是收錄了幾個相關政策過程環(huán)節(jié)中的政策網(wǎng)絡分析案例以及另外一篇（第7章）政策網(wǎng)絡分析理論與方法的文獻討論。事實上，這一點正是表明了政策網(wǎng)絡分析作為一種理論方法還是非常不成熟，其遠遠沒有形成一個穩(wěn)定的學術界可以達成共識的知識標準體系。不過，盡管如此，我們這本講義還是試圖對政策網(wǎng)絡的性質、類型和功能做了充分的論證和挖掘，這一點主要體現(xiàn)在講義的第一部分。需要指出的是，這本講義的每一章基本上都是可以被視為獨立的論文，當然，其中絕大部分都是未曾發(fā)表過的。
雖然這本講義的內容細細甄別的話，會發(fā)現(xiàn)其理論探討明顯弱于對于案例經(jīng)驗的分析，或者說離開了或剝離了案例本體經(jīng)驗，則政策網(wǎng)絡分析的理論元素可以保留下來的則是非常的薄弱。這也正是表明了政策網(wǎng)絡分析方法的描述性特征非常突出，而這一點在方法論上是非常容易遭受批評和爭論，事實上政策網(wǎng)絡分析方法也的確面臨此類批評的困境。但是，作為一種正在探索之中的方法，我還是堅持并樂于將這些尚不成熟的政策網(wǎng)絡分析講義公開出版，以吸引更多的青年學者的批評和討論，進而達到推動政策科學理論和方法研究的進步。為了讀者更好地理解政策網(wǎng)絡分析，我們在導言的以下部分可以對相關問題做進一步的交代和簡單的討論。
1、為什么需要政策網(wǎng)絡？關注政策網(wǎng)絡的理由？
很顯然，網(wǎng)絡、行動者網(wǎng)絡和政策網(wǎng)絡這三個緊密相關的概念蘊涵的對象范圍存在差異。一般意義上的網(wǎng)絡分析無疑是最為廣泛的包含了物理世界的物體或元素之間的關聯(lián)性，從最小的生物醫(yī)學中的分子結構呈現(xiàn)的網(wǎng)絡特征到中歐班列帶動一帶一路戰(zhàn)略中的互聯(lián)互通網(wǎng)絡結構，物理世界中的網(wǎng)絡概念無疑是最為寬廣的。關于這一點，意大利的圭多·卡爾達雷利和米凱萊·卡坦扎羅合著的《網(wǎng)絡》就是一本非常通俗和精煉的網(wǎng)絡思維訓練的讀物，該書對于包括物理真實網(wǎng)絡和虛擬的網(wǎng)絡在內的整個世界就是一張網(wǎng)給出了邏輯清晰的直觀認識。
相對于一般的網(wǎng)絡而言，社會學意義上的行動者網(wǎng)絡則范圍要小得多，其主要聚焦于人類行動者主體之間的交往關系。法國社會學家卡龍（Michel Callon &Bruno Latour，1981）和拉圖爾（2010）為代表的科學知識社會學家最早在上個世紀80年代提出了行動者-網(wǎng)絡分析的范式，突出強調了對去中心的社會中相互依賴性的網(wǎng)絡關系的關注。之后，無論是人類學家的田野研究還是全球化和現(xiàn)代化研究中的資源流動開放的世界網(wǎng)絡圖景，抑或實證社會科學研究者試圖將行動者之間交往的頻率、密度以及空間距離等變量設計出來對網(wǎng)絡關系的強度進行測量，這些都顯著地提升和強化了行動者網(wǎng)絡概念在社會科學研究中的作用。
應該說，政策網(wǎng)絡分析的概念并沒有完全脫離一般的網(wǎng)絡和行動者-網(wǎng)絡理論，相反，政策網(wǎng)絡分析事實上還是建立在或者說至少是包容了一般網(wǎng)絡和行動者網(wǎng)絡的概念內涵。例如結構主義的政策網(wǎng)絡分析之中就考慮到了資源要素和政策情景等物理變量之間的關聯(lián)，而行動者網(wǎng)絡本身就屬于政策網(wǎng)絡類型學之中的一個重要組成部分。事實上，無論是政府間網(wǎng)絡還是生產(chǎn)者網(wǎng)絡甚至于議題網(wǎng)絡都包含了某些行動者網(wǎng)絡的元素和相互依賴性的特征。
可見，關注政策網(wǎng)絡或者說需要理解政策網(wǎng)絡其實本身和我們需要具有網(wǎng)絡思維的理由是一致的。畢竟政策網(wǎng)絡的世界也是物理的或人類的一般網(wǎng)絡和行動者網(wǎng)絡的重要組成部分，無論是政策制定者還是政策的執(zhí)行者，其都是政策網(wǎng)絡關系結構中的一個元素或主體。當然，對于政策網(wǎng)絡而言，我們關注和理解政策過程或者政策世界的網(wǎng)絡特征還具有更加獨特的重要性，即任何政策都會影響網(wǎng)絡中的每一個行動者或主體，而政策是如何影響其網(wǎng)絡主體以及網(wǎng)絡中的行動者是否有能力或機會影響政策的過程對于一個開放民主的社會而言是至關重要的。換句話說，政策網(wǎng)絡關系人類的福祉和命運，這就是我們需要理解和關注網(wǎng)絡的最重要的理由。

2、政策系統(tǒng)和政策網(wǎng)絡的區(qū)別？什么是政策系統(tǒng)？什么是政策網(wǎng)絡？
關于政策系統(tǒng)和政策網(wǎng)絡的關系，兩種都關注影響因素之間的交互作用特性，但是，前者更多具有側重于影響因素，而后者更多突出不同行動者主體之間的相互作用包括互惠性關系。一般而言，政策系統(tǒng)是政策過程中的一些關鍵環(huán)節(jié)或Lasswell的政策階段如決策、實施以及評估、學習等過程中所包含的一些列相互聯(lián)系的因素構成類似于子循環(huán)體系，如政策決策系統(tǒng)、政策實施系統(tǒng)、政策評估系統(tǒng)等。當然，從信息控制論來看，政策系統(tǒng)通常也被視為是由政策行動主體系統(tǒng)、政策支持系統(tǒng)、政策反饋系統(tǒng)三個子系統(tǒng)構成的政策宏觀系統(tǒng)，其中，政策行動主體系統(tǒng)幾乎涵蓋了從中央政策決策-實施層到地方各級各類相關政策決策-實施機構及其相互作用反饋機制，而政策支持和反饋系統(tǒng)更多地是和信息協(xié)調和監(jiān)控評估反饋機制甚至包括環(huán)境聯(lián)系在一起的。毫無疑問，這些政策系統(tǒng)和子系統(tǒng)更合適運用我們提倡的另一種政策分析方法即系統(tǒng)動力學的因果循環(huán)反饋機制加以刻畫，顯然政策子系統(tǒng)各個影響因子之間相互聯(lián)系、依存和相互作用的交互機制普遍具有循環(huán)反饋或自我強化的特征（趙德余，2019）。
不過，相比較而言，政策網(wǎng)絡雖然更加突出行動者之間的關系特別是互惠性關系，但是，對于結構主義政策網(wǎng)絡分析如果在具體的政策決策場景或政策實施場景中運用的案例分析，政策決策系統(tǒng)和政策決策網(wǎng)絡關系并不是可以一目了然地加以區(qū)分的。顯然，如果行動者或部門關系在習慣上被貼上政策子系統(tǒng)的標簽，運用政策網(wǎng)絡分析這些部門或行動者之間循環(huán)反饋關系，可以說特定情形下政策子系統(tǒng)和政策網(wǎng)絡并不存在實質性的差異，而僅僅是研究者腦海中的觀察視角和分析概念的區(qū)別。

3、政策網(wǎng)絡的主要理論和方法依據(jù)或基礎是什么？
毫無疑問，政策網(wǎng)絡分析的理論方法基礎來源于跨學科的理論資源既包括政治科學和政策科學的多元主義（1950-1970）、法團主義（1960）、次級系統(tǒng)（1965-）的研究傳統(tǒng)，同樣，也涉及到一般的網(wǎng)絡理論和社會學行動網(wǎng)絡理論特別是主體網(wǎng)絡和喻體網(wǎng)絡的廣泛使用（主體是指當前的事物,即你想要描述的，讓別人理解的事物；喻體是指借以描述的事物，即你想用其形象來使主體更加容易理解的事物，參見石凱、胡偉，2006）。當然，組織科學理論的理性行動者和理性組織（即組織的價值目標及其對環(huán)境的適應性或反應）甚至新制度經(jīng)濟學的合約理論和制度分析都為政策網(wǎng)絡提供了重要的理論概念資源和方法論的啟發(fā)。

4、政策網(wǎng)絡分析的主要視角有哪些？
嚴格說地說，政策網(wǎng)絡分析大概有結構功能主義視角和行為主義視角兩大類，但具體而言，結構功能主義政策網(wǎng)絡分析更加強調權威、資金、合法性、信息、組織等資源依賴、網(wǎng)絡規(guī)則以及網(wǎng)絡結構形態(tài)等因素的價值功能性含義（R.A.W. Rhodes & David Marsh，1992）。同時，國家自主性視角的政策網(wǎng)絡分析也是一種結構主義方法，即國家或政府允許更多的利益集團參與政策過程的一種協(xié)商機制（突出非對稱性卻是非常正式的關系），并借此作為擴張社會基礎結構權力的工具（馬丁.斯密斯，1993）。當然，作為一種治理工具的功能性視角，政策網(wǎng)絡則是一群具有自主性且彼此之間有共同利益的相互依賴的行動者所組成的關系。當政府失靈或市場失靈時，這種具有平等、協(xié)調和自我統(tǒng)合的政策網(wǎng)絡就成為一種公共治理模式（Borzel,1998），而這種視角下政策網(wǎng)絡被指向治理政府或市場失靈的功能性工具。
相對于結構功能主義方法而言，政策網(wǎng)絡的行為主義則將分析的落腳點放在行動者的行為策略以及行動者之間的互惠性關系上。如從關系視角來看，公共行動者與私人行動者之間的一種策略性或互惠性關系以及相互依賴的行動者在政策過程中某種程度上會形成的社會關系模式成為研究的焦點（Kickert,Klijin,Koppenjan,1997）。無論是政治官員、行政官員和社會行動者之間的相互依賴而形成的一種較為長久的連結模式（Waarden,1992），還是政策場域中各類不同的行動者之間采取互惠性策略而形成的合作型政策網(wǎng)絡（P.Deleon&D.M.Varda ,2009），其關鍵都在于探究政策行動者的行為策略以及行動者之間關系的屬性。

5、政策網(wǎng)絡分析與政策過程分析有何關系？
政策過程分析已經(jīng)形成了諸如多源流模型和理性主義或漸進主義決策模型以及大量的政策實施模型，應該說，政策過程分析本身已經(jīng)成為政策科學的基礎性理論。不過，無論哪一種政策過程分析的理論范式都包含了不同政策行動者之間的關系，而這種行動者關系特別是政策決策層的鐵三角或準政府模式已經(jīng)具備了政策網(wǎng)絡分析的關鍵特征�？梢�，政策網(wǎng)絡分析作為一種描述性或分析性工具可以為政策過程研究提供新的理論視角，特別是對政策決策制定、政策實施乃至政策變遷的動力學提供分析思路�？紤]到許多行動者在政策過程的不同階段都有參與如從政策倡導、政策決策到政策實施等過個環(huán)節(jié)都保持持續(xù)穩(wěn)定的參與性，政策網(wǎng)絡分析本身也具有穿透或跨越政策階段論的特色和優(yōu)點。