第一章鳩山內(nèi)閣的外交與安全政策日本國家安全保障戰(zhàn)略研究 0000第一章鳩山內(nèi)閣的外交與安全政策按照慣例，麻生內(nèi)閣應該在2009年末修訂指導今后5年軍力建設的政策文件——《防衛(wèi)計劃大綱》。2009年１月，麻生首相設立了私人咨詢機構“安全保障與防衛(wèi)力量懇談會”（麻生懇談會）。在召開了12次研討會、3次視察陸�？兆孕l(wèi)隊基地的基礎上，“麻生懇談會”汲取了小泉和安倍（第一次安倍內(nèi)閣）首相咨詢機構的研究成果，參考福田首相“外交政策學習會”的討論意見，于8月4日向麻生首相提交了《“安全保障和防衛(wèi)力量懇談會”報告》（即《麻生懇談會報告》），闡述日本國家安全保障戰(zhàn)略設想。「『安全保障と防衛(wèi)力に関する懇談會』報告書」（２００９年８月）、http：//www 9joren net/9jounow/9jounow(18)htm。一個月后，民主黨在眾議院大選中大獲全勝，把長期占據(jù)日本主要執(zhí)政黨地位的自民黨趕下了臺。第一節(jié)鳩山內(nèi)閣的安全戰(zhàn)略設想鳩山由紀夫首相上臺后表示“全面修改防衛(wèi)政策”，決定延期一年制定新《防衛(wèi)計劃大綱》，實際上把按照2007年安倍內(nèi)閣通過的《海洋基本法》的規(guī)定，構建“海洋法制”作為當務之急。直至2010年2月16日，鳩山內(nèi)閣才確定“新時代安全保障與防衛(wèi)力量懇談會”（“鳩山懇談會”）的成員。經(jīng)內(nèi)閣官房長官平野博文建議，京阪電氣鐵道股份公司CEO代表、董事會主席佐藤茂雄擔任了懇談會的主席，代理主席由獨立行政法人日本貿(mào)易振興機構亞洲經(jīng)濟研究所的所長白石隆擔任。懇談會共有5位委員：慶應大學法學部教授添谷芳秀，三井住友海上火災保險股份公司顧問（原防衛(wèi)事務次官）伊藤康成，日立制作所顧問、前防衛(wèi)省統(tǒng)合幕僚長（參謀長聯(lián)合會議主席）齋藤隆擔任“專門委員”，“麻生懇談會”的兩位成員京都大學教授中西寬、前駐美大使加藤良三留任，分別擔任委員和“專門委員”。至2010年5月8日，“鳩山懇談會”共舉行了8次會議，討論修訂新《防衛(wèi)計劃大綱》的方針政策，內(nèi)閣官房負責整理討論會的主要觀點。一個月后，鳩山首相辭職，懇談會的討論紀要成為“鳩山懇談會”的最終成果�！傍F山懇談會”試圖從民主黨的一貫立場出發(fā)修訂防衛(wèi)政策。鳩山首相在出席懇談會的第一次討論會時指出：民主黨新政府將重新討論修訂《防衛(wèi)計劃大綱》的重要性，有必要從“繼承”與“變化”兩個角度重新審視日本的防衛(wèi)體制�！傍F山懇談會”成員多次討論研究的主要問題，反映了鳩山首相擬定新《防衛(wèi)計劃大綱》的基本思路。首先，懇談會評估了國際安全形勢，認為全球安全環(huán)境發(fā)生了重要變化：一是隨著新興國家的崛起，美國改變了在軍事、政治和經(jīng)濟方面的影響力；二是應對宇宙和網(wǎng)絡空間的威脅越來越重要，日本對網(wǎng)絡領域的威脅認識不足。地區(qū)安全環(huán)境面臨以下主要課題：第一，需要健全遏制并且能夠應對朝鮮發(fā)射彈道導彈的態(tài)勢；第二，中國呈現(xiàn)出生率下降的傾向，今后不可能保持軍費增長的勢頭，有必要思考中國今后的發(fā)展道路；第三，雖然俄羅斯在遠東地區(qū)的軍隊與冷戰(zhàn)時相比維持在較低水平上，但訓練活動頻繁，仍然需要關注；第四，應該關注東盟和印度等國對地區(qū)安全保障環(huán)境的影響。首相官�。骸感陇郡蕰r代の安全保障と防衛(wèi)力に関する懇談會（第８回）議事要旨」（平成22年5月28日）、wwwkanteigojp/jp/singi/shinampobouei2010/dai8/gijiyousipdf。其次，關于日本今后的防衛(wèi)政策，有意見認為，不應僅僅限于防衛(wèi)領域，應該就日本的安全保障戰(zhàn)略進行廣泛的討論，確定防衛(wèi)力量的應有地位。特別是此前美國發(fā)表了四年一次的《戰(zhàn)略評估報告》（ＱDR），應在充分討論日本安全保障戰(zhàn)略的基礎上，思考如何將《防衛(wèi)計劃大綱》與ＱDR銜接起來的問題。首相官�。骸感陇郡蕰r代の安全保障と防衛(wèi)力に関する懇談會（第１回）議事要旨」（平成２２年２月１８日）、wwwkanteigojp/jp/singi/shinampobouei2010/dai1/gijiyousipdf。這種意見認為，日本需要跟隨美國“重返”亞太的步伐，調整日本的防衛(wèi)戰(zhàn)略，制定能夠與美國的新軍事戰(zhàn)略對接的安全保障戰(zhàn)略。還有委員主張，應該集中討論“安全保障戰(zhàn)略與防衛(wèi)力量的關系”，必須從更高的角度來思考安全保障戰(zhàn)略，否則不能引導防衛(wèi)力量發(fā)揮其應有的作用。因而需要在廣泛討論安全保障戰(zhàn)略的過程中思考防衛(wèi)力量的作用�！傍F山懇談會”成員的上述討論內(nèi)容證明，即使在與自民黨勢不兩立的民主黨執(zhí)政時期，在首相咨詢機構中仍然存在日本應該配合美國“重返亞太”調整日本防衛(wèi)戰(zhàn)略的主張。顯然，這種意見與鳩山首相的政治理想相距甚遠。根據(jù)對全球及地區(qū)安全環(huán)境的判斷，“鳩山懇談會”主要討論了以下5個課題：1日本與同盟國的合作：需要仔細梳理“日美同盟”、“日美安保條約”、“日美安全保障體制”的起源，找出日本對美國保持“相對優(yōu)勢”之處進一步加強。從本質上看，“日美同盟”是以“日美安保條約”、“日美安保體制”為核心的廣泛的日美合作關系的整體。日本自衛(wèi)隊在迄今為止的日美防衛(wèi)合作中，主要在日本周邊發(fā)揮“傳統(tǒng)作用”。考慮到日美同盟的將來，應對全球性課題的“非傳統(tǒng)作用”越來越重要，因此需要考慮如何發(fā)揮傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)作用，以及如何在這兩個領域分配日本資源的問題。2日本與地區(qū)合作：（1）思考日本與鄰國之間的合作關系要與美國影響政治和經(jīng)濟的力量變化相聯(lián)系。（2）日韓之間是否存在新的安全保障合作的可能性。（3）能否與中國關于應對恐怖主義這類國際社會的共同課題進行合作。（4）應該為亞太地區(qū)的自然災害作出貢獻。3今后日本的方向是加強“多層次的防衛(wèi)交流和安全保障合作”：（1）中南美和非洲等偏遠地區(qū)的問題大多與日本安保有關，“有必要一面思考‘到哪為止、與何種國家、怎樣合作’的問題，一面采取應對措施”。（2）關于國際公共產(chǎn)品，是否能夠以“確保日本周邊”的方式作出貢獻。在“多層次的防衛(wèi)交流和安全保障合作”上，日本應著眼于應對“國際社會的共同課題”的國際合作、交流及對話，認清國際合作主體多樣化的趨勢，尤其要關注政府與民間、政府與非政府組織（NGO）的合作。因此，懇談會建議，日本應該采取以下舉措：（1）迄今日本在全球發(fā)揮作用的方式是，以出動自衛(wèi)隊和提供政府開發(fā)援助（ODA）為中心，今后必須考慮通過位于自衛(wèi)隊與政府開發(fā)援助中間的協(xié)調機構進行合作的問題；（2）不僅日本的防務部門參加國際合作，也應該要求包括海上保安廳在內(nèi)的警察、檢察及法院等司法部門聯(lián)手參加國際合作，“在這個意義上，不必擔心關于行使武力的限制問題，日本還有許多可以開展國際合作的領域”；（3）在網(wǎng)絡安全領域內(nèi)，需要更多地進行國際合作與國際協(xié)調。4日本今后的安全保障戰(zhàn)略：必須在考慮陸地、海洋和空中防御的同時，考慮包括宇宙和網(wǎng)絡空間在內(nèi)的、對國際公共財產(chǎn)的威脅及其防御問題。首相官�。骸感陇郡蕰r代の安全保障と防衛(wèi)力に関する懇談會（第８回）議事要旨」（平成22年5月28日）。關于日本自衛(wèi)隊將來的體制，既有以日美同盟為前提的部分，也有日本應該“自助”的部分，有必要思考日美各自的作用及其相互關系。在人員編制和財政預算嚴峻的狀況下，必須妥善分配自衛(wèi)隊有限的資源，“思考自衛(wèi)隊的地理分布和運用態(tài)勢”，加強搜集情報的功能和保密措施。懇談會提出，應該重新討論此前三個《防衛(wèi)計劃大綱》繼承下來的“建設基礎防衛(wèi)力量的設想”。5“完善安全保障與防衛(wèi)力量基礎”：有關這個課題的討論圍繞人員、防衛(wèi)生產(chǎn)和防衛(wèi)技術的基礎展開，強調日本財政窘境，要求進一步實行合理化。另一方面，懇談會成員對日本產(chǎn)業(yè)基礎的衰退表示擔心。但是，在是否放寬“武器出口三原則”的問題上，懇談會成員的意見與持積極態(tài)度的自民黨明顯不同：“日本作為和平國家，迄今為止以避免助長國際紛爭的理念進行應對，應該珍視這一理念，預防紛爭‘創(chuàng)造和平的國家’就是一個新觀點。”同時也有意見認為，懇談會的目標是提出有關國家安全保障戰(zhàn)略的建議，對使用“創(chuàng)造和平的國家”的概念表示質疑。首相官�。骸竷�(nèi)閣官房：これまでの議論と主要な論點」（平成２２年５月）、http：//www kanteigojp/jp/singi/shinampobouei2010/dai8/siryoupdf�！傍F山懇談會”的議題及觀點基本反映了民主黨的新思維。民主黨執(zhí)政后試圖重新規(guī)劃安全保障戰(zhàn)略，美國的軍事和經(jīng)濟影響力相對弱化是其主要動因。這與鳩山首相在《我的政治哲學》一文中提出的主張一脈相承。鳩山政府試圖找出日本在同盟體制中占據(jù)相對優(yōu)勢的領域加以強化，反映了民主黨建立“日美對等”合作關系的政治理想。鳩山政府的地區(qū)合作意識也與自民黨不同。在自民黨政府與澳大利亞、印度建立安全合作框架之后，鳩山政府意欲在日韓安全合作關系上尋求突破，并且探討與中國在反恐等全球性安全問題上擴大合作。顯然，這是鳩山首相強調防衛(wèi)政策需要“繼承”與“變化”的結果。作為影響地區(qū)安全環(huán)境的主要因素，懇談會從關注朝、中、俄三國的動向，擴大到關注東盟和印度，折射出日本精英層對美國戰(zhàn)略東移引發(fā)地緣政治變化的敏感度。盡管“鳩山懇談會”的研討活動在形成咨詢報告前終止，但懇談會提出的有關國際安全合作的部分建議仍然具有生命力，并且在鳩山下臺后付諸實施。例如，通過自衛(wèi)隊與政府開發(fā)援助的中間協(xié)調機構對外開展安全合作的建議，指明了以跨機構、跨領域的方式，在敏感領域開展國際合作的新途徑。這項建議演化為日本與菲律賓之間的“3+3”（外交+防務+海警）綜合安全合作模式。又如，除防務部門外，海上保安廳及警察、檢察及法院也可以攜手進行國際合作的建議，也落實到日本在印度洋開展“反海盜”的活動中，作為“海洋事業(yè)項目”之一，成為推進日本海洋戰(zhàn)略的重要途徑。第二節(jié)日美同盟關系一波三折鳩山首相在宣示“構建東亞共同體”的同時，重新審視日美同盟關系。奪取政權之前，日本民主黨的主要領導人鳩山由紀夫、岡田克也等人幾乎未就日本防衛(wèi)領域發(fā)表過總體設想或者比較全面的主張。上臺執(zhí)政后，除鳩山首相、民主黨干事長小澤一郎、與小澤關系密切的實力派人物——擔任民主黨參議院議員會長的輿石東等人，都是建立“日美中等邊三角形”關系的鼓吹者�？梢哉f，在中美兩國之間保持平衡的主張，在民主黨內(nèi)占據(jù)相對優(yōu)勢。這種政策取向必然反映到鳩山政府對沖繩縣普天間美軍基地搬遷問題的態(tài)度上。普天間基地搬遷問題是導致鳩山內(nèi)閣下臺的重要原因之一。駐日美軍使用的普天間機場位于沖繩縣的宜野灣市，長達2800米的飛機跑道供以直升機為主的70多架美軍飛機起降。長期以來，當?shù)孛癖妼γ绹�軍機噪音晝夜擾民表示強烈不滿。1995年9月發(fā)生的駐沖繩基地的美軍強暴當?shù)厣倥�的犯罪事件，再次激起當�(shù)孛癖姷膹娏铱棺h。美軍高層人士飛抵沖繩“滅火”之際，曾在宜野灣市上空視察，承認機場地處居民住宅密集區(qū)，無論平時還是戰(zhàn)時都難以發(fā)揮應有的作用。1996年4月，日美兩國政府經(jīng)多年談判終于達成協(xié)議，決定在5—7年內(nèi)，美軍全面返還沖繩普天間機場，選定沖繩縣的名護市邊野古沿岸作為普天間機場的遷移地。美方還提出加強日美同盟的新要求，以便更有效地應對“后冷戰(zhàn)”時期的地區(qū)及全球性問題。然而，普天間機場搬遷協(xié)議遲遲未能落實。其間，日美關系發(fā)生了許多復雜的狀況。表1—1記錄了日美關系中的主要問題及日美交涉情況，反映出日美兩國政府不斷深化同盟合作的努力，以及日本民主黨執(zhí)政后產(chǎn)生的新問題。