海關是一個國家通過法律、法規(guī)對進出關境(國境)的貨物、運輸工具、貨幣、金銀、證券及旅客行李進行監(jiān)督檢查、征收關稅并執(zhí)行查緝走私任務的國家行政機關,它代表國家行使監(jiān)督管理職權,是建立在一定經濟基礎之上的上層建筑。
近代中國海關行政事務初規(guī)定見于咸豐八年(１８５８年)天津條約附約通商章程善后條約第十條,內載任憑總理大臣邀請英人幫辦稅務,并嚴查漏稅、判立口界、派人指泊船只及分設浮樁、號船、塔表、望樓等事.毋庸英官指薦干預,其浮樁、號船、塔表、望樓等經費在船鈔項下撥用，劃定了海關行政范圍,即管理海關收入、防止貨物私運入境、港務行政、安置浮標及燈塔、收支噸稅.后來隨著海關業(yè)務的發(fā)展及其運作需求的變化,海關的行政業(yè)務范圍不斷擴大,涉及領航業(yè)之取締,裁判關稅爭議,對無條約國人民及無領事國人民船舶出入之時兼做準領事之事務,對香港、澳門與沿岸各地間之帆船貿易征課進出口稅及厘金,管理各商埠及其周圍５０華里以內之常關,驗疫工作,裝載移居船舶之檢查,氣象之觀測等,將觸角伸向了中國內外貿易的多個方面。
同時,通商章程善后條約規(guī)定由總理大臣請英(法、美)人幫辦稅務,這使１８５４年確立的海關外籍稅務司監(jiān)督制度轉而成為外籍稅務司制度.１８５９年兩江總督兼通商各口欽差大臣何桂清札諭英人李泰國(Horatia NelsonLay)擔任總稅務司.自此,不但各口海關都要任用洋員,而且各口洋員均歸總稅務司選募。 據１９２３年統(tǒng)計,中國海關關員分別來自英、法、美、日、意、荷、葡、俄、比、丹麥、西班牙、朝鮮、挪威、瑞典、芬蘭、愛士圖尼、波斯、希臘、瑞士、捷克、羅馬尼亞、拉脫維亞等２０多個國家,其中尤以英國人居多,全國副稅務司額員僅百人左右,英人復占６０余人,幾超半數以上.其他各國人員,名為機會均等,實則顯分軒輊.若論其差別,則英人為,法次之,美日又次之,意又次之,葡、比、西班牙、丹麥、瑞典、挪威等國次之,俄又次之,以中國人為下.③ 近代中國海關在關員構成上成為真正的國際官廳。
民國肇造,民族主義勃興,社會各界都要求廢除有清一代與西方列強簽訂的各類不平等條約.從１９１８年至１９２４年,廣東革命政府通過通令、宣言、發(fā)表談話等形式要求管理、支配、截留粵海關稅款,并主張收回海關行政權.１９２５年１０月,北京政府召開關稅及法權會議,中國代表提出關稅自主要求,列強原則同意自１９２９年１月１日起中國關稅自主,為后來南京國民政府宣布取消協定關稅、實現關稅自主提供了國際協約的依據。１９２７年４月,國民政府定都南京。１９２８年６月,國民政府宣布統(tǒng)一告成.同年７月,美國、德國、挪威、意大利、丹麥、葡萄牙、荷蘭、比利時等國先后與國民政府簽訂關稅條約,承認中國關稅自主。１９２９年１月,中華民國海關進口稅稅則施行,平均稅率達到８５％,與協定關稅相比有所提高。與此同時,國民政府對海關關務進行改革.１９２７年１０月,國民政府財政部將關務處改組為關務署,并制定財政部關務署臨時辦事細則,規(guī)定各關局的設立、廢止、劃分與華洋人員任免、升遷、獎懲等均歸關務署管理.１９２８年４月,公布關務署主管各關局組
織章程,將海關監(jiān)督等同于關務署特派員,置各地海關稅務司于海關監(jiān)督監(jiān)控之下.１９２９年,關務署成立改善關制審查委員會,決議停止招錄洋員、確立華洋關員平等、調整華洋關員薪酬等,改善海關華員群體的職權待遇。
在國民政府努力實現關稅自主、改革關務的過程中,日本表現出很強的存在感,成為反對中國關稅自主的急先鋒. １９２８年國民政府與美、德等國簽訂關稅條約時,曾分別于７月、８月兩次照會日本駐華公使希望重訂新約,但日方沒有正向回應.此后,國民政府以從關稅中撥５００萬元作為償還西原借款的擔保才換取了日本承認中國享有關稅自主權的允諾.中日關稅協定終于在１９３０年６月簽訂,彼時各國新約皆已簽畢.該協定與其他國家協定不同之處在于特種稅品協定,即日本從中國進口的夏布仍需按現行稅率征收、綢緞繡貨按國定稅率減少百分之三十,中國從日本進口的棉貨、魚介及海產品、麥粉及雜品,規(guī)定３年內或１年內照現行稅率納稅,即使須增關稅,亦只可加二五之率.據此協定,國民政府無利可圖,但為求關稅的完成,為謀關稅逐步之改進亦不得不有遷就也。然而,國民政府的關稅協定并沒有換來關稅自主的根本性改進,在該協定簽訂一年零三個月后,日本發(fā)動九一八事變,拉開了侵略中國的帷幕。
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